Wenn sich ahnungslose Politik mit föderalem Populismus paart, bleibt das Staatswohl auf der Strecke. Eine effiziente Risikostrategie des Staates sollte periodisch durch die Legislative – das Parlament – festgelegt werden.
Das Auftauchen von Verlusten bei der Verwaltung öffentlicher Gelder löst regelmäßig die Forderung nach strengem Spekulationsverbot aus. Damit wird jedoch das Kernthema verfehlt – das Schulden- und Liquiditätsmanagement im Rahmen unseres Finanzföderalismus.
Ebenfalls ausgeblendet wird die fachlich fundierte Diskussion über wesentliche Parameter des Risikomanagements, Grundsätze des dafür notwendigen Berichtswesens sowie die Frage, wer darüber zu entscheiden hat.
Das Grundproblem: Niemand kennt – im ökonomischen Sinn – vollständig die Finanzlage der Gebietskörperschaften, sie wird durch die Kameralistik verschleiert. Verantwortungsvolle Politik sollte daher zu allererst jenes zeitnahe Informations-, Dokumentations- und Berichtswesen sicherstellen, anhand dessen die Finanzlage der Gebietskörperschaften überhaupt erst sinnvoll beurteilt werden kann.
Spekulation ist immer Risiko
Konkret: Die Einführung eines einheitlichen doppischen Rechnungswesens inklusive Vermögensrechnung für alle Gebietskörperschaften würde auch Derivativgeschäfte sichtbar machen; darüber hinaus müsste das Nominalwertprinzip durch das Marktwertprinzip ergänzt werden.
Die Politik diskutiert aber lieber populistisch über „Spekulationsverbote“: Sie meint einerseits das Verbot von Finanzmarktinstrumenten, die weder von ihr noch von der breiten Öffentlichkeit verstanden werden, auch wenn diese dem Risikomanagement dienen.
Andererseits – in diesem Fall zu Recht – meint sie die Aufnahme von Geldern (Verschuldung), um Erträge zu erzielen, die die Finanzierungskosten übersteigen, abseits staatlicher Kernaufgaben. Unerklärlich bleibt, warum von Gebietskörperschaften eingegangene finanzielle Unternehmensbeteiligungen nicht radikal abgebaut werden, auf Landes- wie auf Bundesebene.
Wem die historische Performance der verstaatlichen Industrie nicht mehr erinnerlich ist, sei beim Beteiligungsfonds vulgo ÖIAG zuletzt an die AUA erinnert. Hier musste der Steuerzahler 500 Millionen Euro beisteuern, damit die Politik einen Totalverlust realisieren konnte.
Was also ist Spekulation? Jegliches auf die Zukunft gerichtete Handeln ist Spekulation. Und damit untrennbar mit Risiko verbunden. Die Ökonomie (Finanzwirtschaft) hat Methoden und Instrumente (Derivate) entwickelt, mit finanziellen Risken umzugehen.
Verantwortungsvolle Politik sollte daher nicht bestimmte Methoden und Instrumente des Risikomanagements verbieten (bzw. via Finanztransaktionssteuer massiv besteuern), sondern sicherstellen, dass damit nur qualifizierte Einheiten/Personen befasst sind.
Unterhaltsame Landesfürsten
Konkret: Statt gesetzlich Finanzmanagement-Leitlinien für Gebietskörperschaften zu beschließen, die gesamtwirtschaftlich betrachtet das Risikomanagement einschränken und damit verschlechtern, wäre der Bundesfinanzierungsagentur (ÖBFA) das gesamte Schuldenmanagement zu übertragen und deren Transparenzvorschriften zu verschärfen. Weiters wäre sicherzustellen, dass sie dabei höchst qualifiziertes Personal einsetzt.
Dann ginge es nur mehr um die gesamtösterreichischen Forderungen und Verbindlichkeiten, kurz und langfristig, und nicht mehr um ökonomisch nicht begründbare innerösterreichische Forderungen und Verpflichtungen zwischen Gebietskörperschaften.
Da die Länder weniger als zwei (!) Prozent ihrer Steuereinnahmen selbst aufbringen, hat es bestenfalls Unterhaltungswert, wenn Landeshauptleute für „ihre“ Gelder Finanzhoheit fordern. Es ist gesamtstaatlich betrachtet absurd, wenn einerseits Gebietskörperschaften (qualifiziert?) am Finanzmarkt Gelder veranlagen, gleichzeitig andere Gebietskörperschaften (qualifiziert?) am Finanzmarkt Gelder aufnehmen.
Was der Rechnungshof empfiehlt
Der Weg, den die Politik weiter zu gehen gedenkt, das heißt die Beibehaltung des gegenwärtigen Finanzföderalismus, kostet den Steuerzahler – allein aus dem Titel Schuldenmanagement – laut Finanzministerin Maria Fekter jährlich 150 Millionen Euro. Dazu kommen Kosten für die notwendigen Qualifikationen – unabhängig davon, ob sie intern oder extern erfolgen. Zu den Beraterverträgen, die die Gebietskörperschaften ohne öffentliche Ausschreibung und mit nicht nachvollziehbaren Honorarvereinbarungen vergeben, hat sich der Rechnungshof (RH) bereits kritisch geäußert.
Allerdings darf nicht übersehen werden, dass wesentliche RH-Empfehlungen zum Finanzmanagement – etwa über den Einsatz von Derivativgeschäften (Swaps) oder die Nutzung von sogenannten Makro-Hedges – einem finanzwirtschaftlich fundierten Risikomanagement entgegenstehen. Weiters schreibt der Rechnungshof von einer „Optimierung des Risiko-Ertragsverhältnisses“ – eine inhaltsleere Empfehlung, wenn nicht gleichzeitig ein Maßstab (benchmark) festgelegt wird, anhand dessen der Erfolg bzw. Misserfolg zu messen ist.
Andere Empfehlungen sind teilweise in sich widersprüchlich bzw. stehen – etwa beim Thema Fremdwährungsfinanzierungen – im Widerspruch zu den Empfehlungen der Arbeitsgruppe „Finanzmanagement des Bundes“.
Auch die Empfehlungen dieser Arbeitsgruppe sollten nicht unkritisch im Raum stehen bleiben: Unter anderem ist deren Empfehlung, Risikominimierung habe prioritär vor Ertragszielen zu stehen, eine gesellschaftspolitische Aussage, daher hat darüber parlamentarisch entschieden zu werden.
Jetzige Richtlinien überarbeiten
In diesem Kontext muss der Politik auch erklärt werden, dass eine „risikoaverse Grundausrichtung“ im Schuldenmanagement ein Widerspruch in sich ist. Was nie gesagt wird: Nicht nur variabel, sondern auch fix verzinste Verpflichtungen sind immer mit Risiko behaftet – zwischen Marktwertrisiko („Value at Risk“) und Zinskostenrisiko („Cash Flow at Risk“) besteht ein Trade-off. Beides kann nicht gleichzeitig gesenkt werden.
Statt zweifelhafte „Spekulationsverbote“ für Gebietskörperschaften verfassungsgesetzlich erlassen zu wollen, die diese weder qualitativ noch organisatorisch noch effizient durchführen können, sollte die Verfassung dahingehend geändert werden, das Schulden- und Liquiditätsmanagement aller Gebietskörperschaften an die ÖBFA zu übertragen. Die derzeit vorliegenden Richtlinien zum Finanzmanagement (Rechnungshof, „Expertenbericht“) müssten jedoch aus finanzwirtschaftlicher Sicht überarbeitet werden.
Die Risikostrategie des Staates darf jedoch nicht durch die Exekutive festgelegt werden, sondern hat periodisch durch die Legislative (Parlament) zu erfolgen.
Zum Autor
E-Mails an: debatte@diepresse.comPeter Brandner, Ökonom der Plattform Pro-Marktwirtschaft, ist Lektor an der Uni Wien und Fachexperte für empirische Wirtschafts- und Finanzmarktforschung im Finanzministerium. Zuvor arbeitete er im Wifo, im IHS, und bei der Oesterreichischen Nationalbank. Dieser Text gibt seine persönliche Meinung wieder, die nicht mit jener des BMF übereinstimmen muss. [Clemens Fabry]
("Die Presse", Print-Ausgabe, 18.12.2012)