Darf Niederösterreich eine "Handymastensteuer" erheben?
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ie niederösterreichische Sendeanla genabgabe ("Handymastensteuer") erhitzt die Gemüter. Zur Erinnerung: Der niederösterreichische Landtag hat die Einführung einer Landesabgabe auf den Betrieb von Handymasten beschlossen, bei der die Mobilfunkbetreiber pro Handymast zwischen 21.000 (für von einem Betreiber allein benützte Masten) und 7.000 Euro (für von drei oder mehr Betreibern geteilte Masten) entrichten sollen. Die neue Steuer hat heftige Kritik erfahren. Zuletzt hat die Telekom-Regulierungsbehörde des Bundes in einem Gutachten viele verfassungs- und EU-rechtliche Bedenken geäußert. Nun ist die Bundesregierung am Zug, die gegen den Gesetzesbeschluss des Landes Einspruch erheben kann.
Überraschenderweise wird in der öffentlichen Diskussion die eigentliche Kernfrage des Themas kaum diskutiert, nämlich ob das Land Niederösterreich nach den Grundsätzen der Finanzverfassung überhaupt dazu berechtigt ist, eine Handymastensteuer zu erheben. Auf den ersten Blick scheint dies zu bejahen zu sein: Nach heute herrschender Ansicht lässt es die Finanzverfassung zu, dass die Länder neue Abgaben ausschreiben dürfen, sofern nicht bereits der Bund vom selben Besteuerungsgegenstand eine Abgabe erhebt.
Dieses Abgaben(er)findungsrecht ermöglicht es den Ländern, bisher noch nicht entdeckte Steuerquellen anzuzapfen. Dass diese Schaffung neuer Steuerbelastungen politisches Fingerspitzengefühl erfordert, liegt auf der Hand. Verfassungsrechtlich ist das Abgabenerfindungsrecht der Länder aber jedenfalls gedeckt.
So einfach ist die Sache aber nicht: Auch das Abgaben(er)findungsrecht der Länder hat nämlich Grenzen. Die Länder sind bei ihrer Gesetzgebung dazu verpflichtet, die bundesstaatliche Kompetenzverteilung zu beachten und allfällige Bundesinteressen zu berücksichtigen. Dieses Berücksichtigungsgebot ist gerade auch im Steuerrecht von Bedeutung, weil eine Steuer in aller Regel neben dem eigentlichen Fiskalzweck (dem Erzielen von Steuereinnahmen) auch Nebeneffekte hat, die andere Regelungsmaterien berühren können.
Solche Berührungspunkte sind bei der Handymastensteuer im Bereich der Telekommunikation, deren Regelung Bundessache ist, ganz offensichtlich gegeben. So soll die Abgabe nach dem Gutachten der Regulierungsbehörde zu einer Wettbewerbsverzerrung zwischen Mobilfunk- und Festnetztelefonie-Unternehmen führen, den Wettbewerb zwischen großen und kleinen Mobilfunkbetreibern beeinflussen (weil große Betreiber die Kosten auf eine größere Kundenzahl überwälzen können) und sogar zu einer Gefährdung der Netzabdeckung führen (weil aus Kostengründen Masten stillgelegt werden könnten).
Nun verstößt die Handymastensteuer freilich nicht schon deshalb gegen das Berücksichtigungsgebot, weil sie neben ihrem fiskalischen Ziel auch nicht-fiskalische Effekte hat. Der Verfassungsgerichtshof hat vielmehr einen Verstoß gegen das Berücksichtigungsgebot erst dann gesehen, wenn die Steuer so intensiv in eine "fremde" Materie hineinwirkt, dass sie als Regelung dieser Materie selbst gewertet werden muss.
Entscheidend kommt es dabei auf den Zweck und die Dichte der Regelung sowie das Ausmaß ihrer Wirkungen an. Und genau hier liegt das Problem der Handymastensteuer: Einhellig gehen Regulierungsbehörde und Mobilfunkbetreiber davon aus, dass die Handymastensteuer die Mobilfunk-Landschaft gravierend verändern würde. Aus Wettbewerbsgründen wird es nämlich nicht ohne weiteres möglich sein, die Steuer über erhöhte Tarife (voll) an die Kunden weiterzugeben. Ansonsten stehen die Betreiber vor der Wahl, ihr Netz abzubauen (was sie wegen bundesgesetzlicher Verpflichtungen aber gar nicht dürfen) oder die Steuer selbst zu tragen.
Angesichts der bei der Steuer in Rede stehenden hohen Beträge (dem Vernehmen nach soll die Steuer die Netzausbaukosten für die Betreiber verdoppeln!) und der Schärfe des Wettbewerbs wird es hier nicht für unrealistisch gehalten, wenn die Steuer sogar zum Rückzug von Betreibern führen könnte. Solche Eingriffe in die Telekom-Wirtschaft gingen über einen bloßen "Nebeneffekt" weit hinaus.
Damit aber nicht genug: Der Hauptzweck der Handymastensteuer soll ausdrücklich in einem Lenkungseffekt zur gemeinsamen Nutzung von Masten liegen (der gestaffelte Tarif macht dies deutlich). Das Land will hier aus Gründen des Ortsbildschutzes einen wirtschaftlichen Zwang zum "Site-Sharing" ausüben. Diesen Zwang hat der Bund im Telekommunikationsgesetz aber ganz bewusst nicht vorgesehen. Dort wurde davon Abstand genommen, weil dies in vielen Fällen technisch gar nicht möglich (bzw. ökonomisch sinnvoll) ist. Hier werden die Ziele der Bundesgesetzgebung geradezu unterlaufen.
Insgesamt scheint es daher zweifelhaft, ob die Handymastensteuer noch vom Abgabenerfindungsrecht der Länder gedeckt ist. Sollte die Steuer tatsächlich eingeführt werden, wird daher wohl an den VfGH die Frage gerichtet werden, ob es hier um die legitime Steuerhoheit oder um finanzverfassungsrechtliches Raubrittertum geht.
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Univ.-Prof. Dr. Claus Staringer ist
Steuerrechtsexperte bei Freshfields Bruckhaus Deringer und am Institut für österreichisches und Internationales Steuerrecht der Wiener Wirtschaftsuniversität tätig.