Wenn Bürgerbeteiligung alle gut finden, aber niemand mitmacht. Parteien, Regierungen und die EU forcieren die Einbindung der Öffentlichkeit. Doch solange direkte Demokratie von oben verordnet wird, bringt sie keine neuen Ideen hervor.
Die Demokratie ist ein zartes Pflänzchen. Ihre Nährstoffe bezieht sie aus dem wohlverstandenen Interesse aller Bürger am Gemeinwesen und deren aktiver Beteiligung an den Dingen des öffentlichen Lebens. Demokratie kann nur dort gedeihen, wo demokratische Institutionen mit Leben gefüllt werden. Sie findet statt, wenn den Bürgern das Geschick ihrer Gemeinde oder ihres Grätzels nicht egal ist, wenn sie sich für Vereine, karitative Zwecke oder in Bildungsfragen engagieren.
Demokratie ist kein Möbelstück, das man hat oder eben nicht. Regredieren die Bürger zu desinteressierten Untertanen, droht Ungemach. Deshalb lässt uns die Diagnose einer grassierenden Politikverdrossenheit nicht unberührt, auch wenn die Klage darüber genau so alt ist wie die moderne Demokratie selbst.
Gibt es Mittel und Wege, um einer drohenden Erosion der Demokratie wirksam zu begegnen? Eine gängige Antwort darauf lautet: mehr direkte Demokratie wagen. Österreich, so schallt es unisono aus den Parteizentralen, dürfe ruhig ein bisschen mehr Schweiz werden. Die Leute würden sich erst wieder dann für Politik erwärmen, wenn sie nicht länger das Gefühl hätten, sie seien von allen maßgeblichen Entscheidungen ausgeschlossen. Wahrscheinlich ist das ein bisschen zu einfach gedacht, denn das Beispiel diverser Volksbefragungen in der jüngsten Vergangenheit zeigt ja sehr schön, dass man die Instrumente direkter Demokratie auch strategisch einsetzen kann. Aber das ist hier gar nicht der entscheidende Punkt.
Wesentlich interessanter erscheint mir die Tatsache, dass solche Beteiligungsinitiativen derzeit „von oben“ ausgehen, also seitens der etablierten Institutionenpolitik, nicht aber „von unten“, durch den Druck der Straße, erzwungen werden. Die Bürger müssen sich in vielen Fällen ihre Mitsprache gar nicht erstreiten, vielmehr werden sie zur Partizipation eingeladen, sei es in der Stadtplanung, bei der Energiewende oder in Technikfragen. Die Einbeziehung von Bürgern ist nicht länger ein Notreflex, um real existierende Wut oder Proteste zu kanalisieren. Sie wird vielmehr zur Dienstleistung einer Politik, die auf Zustimmung schielt. Doch: Was taugt eigentlich eine Partizipation, die den Bürgern mittels diverser Initiativen und Verfahren angetragen, wenn nicht aufgedrängt wird? Direkte Demokratie, von oben verordnet – bring's das?
Diskutieren wir diese Frage am Beispiel der Technologiepolitik. Wissenschaft und Technik sind zu politischen Themen geworden, seitdem man ihre potenziellen Risken und ihre ethischen Herausforderungen zu diskutieren begann. Dies waren Aspekte, die letztlich alle betrafen, und so konnte im Prinzip niemand mehr vom Diskurs ausgeschlossen werden. Dürrenmatt hat es in seinem Theaterstück „Die Physiker“ so formuliert: Was alle angeht, können nur alle lösen.
Aus diesem demokratietheoretischen Impuls heraus wurde dann ab den 1970er-Jahren mit verschiedenen Methoden der Bürgerbeteiligung experimentiert. Es entstand bald ein breiter Kanon an Verfahren, um die Öffentlichkeit in Technikfragen mit an den Entscheidungstisch zu bringen. Eines der bekanntesten Formate der Öffentlichkeitsbeteiligung ist die Bürgerkonferenz. Die Bürgerkonferenz wurde in den 1980e-Jahren in Dänemark entwickelt. Im Kern geht es darum, dass eine möglichst bunt zusammengesetzte Bürgergruppe von zehn bis 20 Leuten im Stil eines Schöffengerichts ein Urteil über eine Technologie abgibt – auf der Grundlage ausgedehnter Diskussionen untereinander, aber auch mit Experten.
Das Modell der Bürgerkonferenz wurde in die ganze Welt exportiert, nach Japan, Indien und in die USA. Eine erste europäische Bürgerkonferenz wurde 2005 durchgeführt, als Bürger aus neun EU-Ländern über die Herausforderungen der Hirnforschung debattierten. Ein globales Partizipationsexperiment führte der dänische Technologierat zusammen mit 50 Partnerinstituten 2009 durch. Ziel dieses Projekts war es, den Bürger in Klimafragen eine Stimme zu geben. Im Vorfeld des UN-Gipfels zum Klimawandel in Kopenhagen diskutierten in weltweit 44 Konferenzen insgesamt rund 4400 Bürger aus 38 Ländern über die Klimapolitik. Zentrale Ergebnisse dieses Verfahrens wurden am Rande der Weltklimakonferenz präsentiert, ohne freilich Resonanz in der Politik zu finden.
Verstärkt wird die Nachfrage nach Partizipation derzeit vor allem durch die EU. In ihrem neuen Leitbild der „Responsible Research and Innovation“ versteckt sich die Überzeugung, dass Bürger und Interessenvertreter möglichst früh in technologiepolitische Diskussionen einbezogen werden sollen, damit die Technologieentwicklung nicht allein der Marktlogik folgt. Die EU fördert diese Partizipation mit millionenschweren Projekten. Sozialwissenschaftliche Institute bekommen Geld dafür, Bürgerbeteiligung zu initiieren und zu inszenieren, und zwar zu Technologien, die – mangels konkreter Anwendungen – bislang niemanden interessiert haben, etwa zur synthetischen Biologie. Kontroversen sollen gewissermaßen vorweggenommen werden, um nicht später (wie im Fall der grünen Gentechnik) von Protesten überrascht zu werden. Genau deshalb beobachten wir heute gerade in konfliktarmen Technologiefeldern wie der Nanotechnologie angestrengte Versuche, den Dialog mit der Öffentlichkeit aufzunehmen.
Die Erfolge sind oft recht bescheiden. Im Rahmen von „NanoCare“, einem deutschen Forschungsprojekt über gesundheitliche Risken von Nanopartikeln, fanden drei Bürgerdialoge statt – ohne Bürger. „Nicht mal mit Gratisessen und -getränken konnten wir die Leute locken“, erklärte der Projektleiter gegenüber der „Zeit“. Und mangelndes Interesse ist nicht das einzige Problem. Viele Studien zeigen, dass eine Partizipation auf Einladung wenig inklusiv ist: Teilnehmer mit extremen oder exotischen Positionen steigen aus, weil sie in der Gruppe zu wenig Rückhalt spüren; jene, die bleiben, verwandeln sich im Lauf der Debatte zu kleinen Experten und produzieren schließlich eine Politikempfehlung, die wenig „Bürgerspezifisches“ hat, von der Politik aber in aller Regel ohnehin nicht wahrgenommen wird.
In Hainburg oder Zwentendorf bedurfte es keiner Einladung zur Partizipation. Die Leute waren schon da und campierten in der Au oder demonstrierten vor den Werkstoren. Heute hingegen sind es nicht besorgte Bürger oder NGOs, die mehr Beteiligung einmahnen, sondern Politiker, Industrievertreter und Experten. Partizipation wird zu einem lukrativen Markt. Im Entstehen ist eine regelrechte Partizipationsindustrie, ein Netzwerk aus privaten Partizipationsunternehmern, ihren Financiers und Auftraggebern aus Politik, Verwaltung und Industrie, aus wissenschaftlichen Evaluatoren und Medienteams, die alles dokumentieren. Und natürlich den Bürgern, die gratis an diesen Projekten mitwirken. Gemeinsam tritt man den Beweis an, dass Partizipation im Prinzip machbar ist, dass die Methoden funktionieren, auch wenn man die Leute erst einmal mühsam überreden muss, das Thema wenig kontroversiell ist oder politische Gestaltungsmöglichkeiten fehlen. Wenn überhaupt, wird in den Medien denn auch nur über die Verfahren an sich, nie jedoch über deren Ergebnisse berichtet.
Natürlich: Es kann nicht darum gehen, das Rad der Zeit zurückdrehen zu wollen, zurück in ein Zeitalter, als Technik und Wissenschaft nichts anderes als eine säkulare Religion darstellten und daher gegen Mitbestimmungsansprüche von außen immun waren. Es muss vielmehr darum gehen, aus den bisherigen Erfahrungen, die man in der Technikfolgenabschätzung mit Bürgerbeteiligung gemacht hat, Konsequenzen zu ziehen.
Es ist Zeit, die naive Begeisterung für Partizipation jedweder Art zu überwinden. Es hat keinen Sinn, massiv in Beteiligungsverfahren zu investieren, deren Hauptzweck letztlich darin besteht, dass eine kleine Bürgergruppe eine Art Volkshochschulkurs über neue Technologien absolviert, um eine Empfehlung abzugeben, in der falschen Hoffnung, auf diese Weise die Technologiepolitik beeinflussen zu können.
Die Leute haben mehr zu tun, als sich in mehrtätigen Verfahren über die Risken der Nanotechnologie oder der synthetischen Biologie schlauzumachen. Das Engagement der Bürger ist eine zu kostbare Ressource, als dass man sie in groß angelegten Beteiligungsexperimenten mit unklarer Funktion und Zielrichtung verschwenden sollte.
Ein Ausweg könnte sein, die bislang experimentellen Formen der Bürgerbeteiligung zu stabilen und demokratisch legitimierten Elementen direkter Demokratie zu entwickeln. Die Verbindung zur etablierten Institutionenpolitik könnte gewährleisten, dass das Engagement der Bürger wirklich einen Gewinn abwirft. Beispielsweise könnten der Rat für Forschung und Technologieentwicklung bzw. die einschlägigen Fachministerien, die mit Wissenschafts- und Technikfragen befasst sind, von der Einschätzung informierter Bürger profitieren, wenn es um die Entwicklung technologiepolitischer Initiativen und Programme geht.
Am Institut für Technikfolgenabschätzung der Österreichischen Akademie der Wissenschaften wird derzeit an einer Methode gebastelt, die die Wünsche und Visionen der Bürger für die Technologien der Zukunft nutzbar machen soll. Damit könnte sich ein Stück direkter Demokratie in der Politikberatung verwirklichen. Allerdings sind derartige Initiativen nicht zufällig auf die Exekutive gerichtet. Denn der Nationalrat verhält sich in strittigen Technologiefragen seit jeher passiv, siehe Stammzellenforschung oder Präimplantationsdiagnostik. Und damit sind wir gleich beim nächsten Problem: Eine nachhaltige Demokratisierung der Technologiepolitik wird ohne das Engagement der Legislative nicht zu haben sein.
Alexander Bogner
ist Soziologe und arbeitet am Institut für Technikfolgenabschätzung der Österreichischen Akademie der Wissenschaften in Wien.
Zuletzt ist von ihm erschienen: „Gesellschaftsdiagnosen. Ein Überblick“, Weinheim, Beltz Juventa 2012.
Privat
("Die Presse", Print-Ausgabe, 07.04.2013)