Interview. Der Innsbrucker Europarechtler Walter Obwexer meint, dass die Kommission nicht die einzige Institution sein sollte, die Gesetzesvorschläge machen darf. Die stärkere Einbindung nationaler Parlamente in den EU-Gesetzgebungsprozess hält er für problematisch.
Die Presse: Die Kritik an der mangelnden demokratischen Legitimation von EU-Entscheidungen ist weitverbreitet. Was ist das zentrale Demokratieproblem der EU?
Walter Obwexer: Der Mittelpunkt der Kritik liegt darin, dass in der EU Rechtsakte erlassen werden, die nicht von direkt gewählten Abgeordneten beschlossen werden. Diese Kritik hat zwei Varianten: Einerseits haben wir immer dann, wenn die Kommission rechtsetzend als Expertenorgan tätig wird, kaum eine demokratische Legitimation. Der zweite Bereich ist jener, wo der Rat Rechtsnormen erlässt und das Parlament nur angehört wird. Das ist in der Landwirtschaftspolitik, aber insbesondere bei Außenhandel und Entwicklungszusammenarbeit der Fall. Dort werden Rechtsakte direkt vom Rat erlassen, der ja aus Regierungsvertretern besteht und nur indirekt demokratisch legitimiert ist – also über das jeweilige nationale Parlament. Dieser Kritik wurde bei den letzten Vertragsänderungen aber Rechnung getragen. Seit dem Vertrag von Lissabon werden die wichtigsten Rechtsakte im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen, das Defizit ist damit überwiegend überwunden.
Sollte das Initiativmonopol für Gesetzesvorschläge weiter bei der Kommission verbleiben?
Das Initiativmonopol der Kommission sollte zu einem Initiativrecht gemacht und so auch dem Parlament die Möglichkeit gegeben werden, Gesetzesvorschläge einzubringen. Das Gleiche müsste dann natürlich auch für den Rat gelten.
Der bekannteste Reformvorschlag zur weiteren Demokratisierung der EU ist ein Zweikammersystem nach US-Vorbild. Wie realistisch ist die Umsetzung?
Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren haben wir das eigentlich schon: Rat und Parlament sind gleich mächtig und müssen Gesetzgebungsakte gemeinsam beschließen. Die Bürgerkammer ist das Parlament, die Länderkammer der Rat.
Eine andere Denkrichtung besteht darin, die Legitimation dahin gehend zu verbessern, dass die nationalen Parlamente stärker eingebunden werden.
Auch das ist in gewissem Maße schon heute Realität. Wenn die Union einen Gesetzgebungsakt vorschlägt, muss er den nationalen Parlamenten übermittelt werden, und diese können nach dem Subsidiaritätsprüfungsverfahren Einspruch gegen den Gesetzgebungsakt geltend machen. Dieses Verfahren könnte man ausdehnen und vorsehen, dass in wichtigen Bereichen wie dem Steuer- oder Umweltrecht ein Rechtsakt der Union nur dann in Kraft treten kann, wenn die nationalen Parlamente zustimmen oder kein Veto einlegen. Aber dann wird der Entscheidungsprozess sehr schwerfällig. Nationale Parlamente haben über die Regierungsvertreter im Rat ohnehin indirekte Mitwirkungsmöglichkeiten, zumindest ist das in Ländern wie Österreich und Deutschland der Fall.
Hat die Eurokrise das Demokratieproblem der EU verschlimmert?
Die Bekämpfung der Krise hat innerhalb der Union zu keiner Verschärfung des Demokratieproblems geführt. Aber es sind Mechanismen außerhalb des Unionsrahmens entstanden – wie etwa der ESM oder der Fiskalpakt – , weil Staaten wie Großbritannien diese Instrumente nicht innerhalb der Verträge institutionalisieren wollten. Bei diesen völkerrechtlichen Mechanismen haben wir also ein gewisses Demokratiedefizit, weil dort das EU-Parlament als europäische Bürgerkammer nicht eingebunden ist, sondern nur die Regierungen tätig sind.
("Die Presse", Print-Ausgabe, 19.10.2013)