Zehn Monate vor dem Ende des Verfassungskonvents gibt es ernste Anzeichen für ein Scheitern des Vorhabens. Eine Zwischenbilanz nach dem ersten Zwischenbericht.
Ernüchtert bin ich nicht, dazu hätte ich mir vorher etwas erwarten müssen." Heinz Mayer, Wiener Verfassungsrechtler und Ausschussvorsitzender beim Österreich-Konvent, spricht aus, was viele politische Beobachter und Experten seit Einsetzung des Monster-Gremiums im Juni des Vorjahres befürchtet haben: auch der x-te Anlauf zu einer umfassenden Staats- und Verwaltungsreform scheint zum Scheitern verurteilt. Gestützt wird diese Einschätzung nicht nur durch die Aussagen vieler der 70 Konvents-Mitglieder, die alles andere als euphorisch über den Fortgang der Beratungen sind, sondern auch durch den ersten Teilbericht einer Arbeitsgruppe des Konvents.
Das vierzigseitige Papier des Ausschusses "Staatsaufgaben und Staatsziele", das seit Montag vorliegt, bringt in keinem wesentlichen Punkt eine Annäherung. Schlimmer noch. Nicht einmal die für den Ausschuss entscheidende Vorfrage konnte geklärt werden: Ob es nämlich überhaupt sogenannte Staatsziele geben soll, die der Staat als Richtschnur für sein Handeln heranzuziehen hat, die für den Einzelnen aber nicht direkt durchsetzbar sind. Die Gegner solcher Staatsziele und sozialen Grundrechte lehnen Bekenntnisse des Staates zu einem Recht auf Beschäftigung oder Gesundheit als "Verfassungslyrik" ab, Befürworter solcher positiver Rechte gegenüber dem Staat sehen darin eine notwendige Weiterentwicklung der als Abwehrrechte gegen den Staat konzipierten Grundrechte.
Darüber hinaus zerstört der Bericht mit der vorläufigen Ablehnung einer Präambel zu einer neuen Verfassung auch noch eine mögliche Exit-Strategie für die politischen Verhandlungen. Denn bisher galt die Präambel, die ohne rechtlich verbindlich zu sein, einem Grundgesetz vorangestellt wird, als möglicher Ausweg aus der geschilderten Zwickmühle: Forderungen, die wegen Meinungsverschiedenheiten keinen Eingang in die "echte" Verfassung gefunden hätten, wären als Kompromiss in die Präambel aufgenommen worden. Kandidat dafür ist von VP-Seite vor allem der viel diskutierte Gottesbezug, die SPÖ dürfte auf ein Recht auf Arbeit, Gesundheit oder Bildung pochen.
Damit könnte auch die Erstellung eines abgeschlossenen Grundrechtskatalogs gefährdet sein, der als einer der Ziele des Konvents genannt wird. Wobei Experten regelmäßig betonen, dass die Grundrechte in Österreich zwar in verschiedenen Quellen (Europäische Menschenrechtskonvention, Staatsgrundgesetz und Bundes-Verfassungsgesetz) zu finden, aber inhaltlich ausreichend geregelt sind. Nun warnen auch Vertreter von Menschenrechtsgruppen davor, bestehende Grundrechte durch ein Aufschnüren des Gesamtpakets zu gefährden. Denn bei Verhandlungen eines Gesamtkatalogs stünde jedes Grundrecht wieder zur Disposition. Zu welchen Diskussionen das führen könnte, lässt sich am Beispiel des Rechts auf zweisprachige Ortstafeln erahnen.
Doch auch der Teilbericht des Ausschusses "Staatliche Institutionen", der Ende dieser Woche beim Konvents-Vorsitzenden Franz Fiedler einlangen soll, kann nur die unterschiedlichen Positionen seiner Teilnehmer festhalten. So gibt es in den Fragen Kompetenzen des Bundespräsidenten, Zukunft des Bundesrates und in welcher Form das Wahlrecht künftig in der Verfassung verankert werden soll, keine Einigung. Obwohl diese Fragen bereits im Vorfeld des Ausschusses ausgiebig diskutiert wurden, können nur die unterschiedlichen Positionen festgeschrieben werden. "Man sollte dennoch nicht vorschnell sagen, da kommt nichts heraus. Ich setze auf die Dynamik des Reformprozesses", meint Gerhart Holzinger, Verfassungsrichter und Vorsitzender des Institutionen-Ausschusses.
Doch auch das weitere Procedere im Konvent macht wenig Mut. Denn die Berichte der verschiedenen Arbeitsgruppen, die dem Präsidium bis Mai vorliegen sollen, werden dann im siebzigköpfigen (!) Plenum diskutiert. Danach können neue Aufträge an die Ausschüsse ergehen. Dem Präsidium obliegt es, die Papiere zu einem Verfassungsentwurf zu verarbeiten. Bei diesem Ablauf gilt das Konsensprinzip. Das heißt: kein Ergebnis ohne Einigung.
Der Konvent trägt mit seiner Ziel- und Zusammensetzung die Ursache für sein Scheitern quasi schon in sich. Nicht mehr und nicht weniger als binnen 18 Monaten eine umfassende Staats-und Verwaltungsreform vorzulegen, wurde dem Gremium, das im Bundesratssitzungssaal tagt, aufgetragen. Zusätzlich zu den ohnedies seit Jahren ungelösten Problemen einer überbordenden und ineffizienten Verwaltung mit Doppel- und Dreifachstrukturen in Bund, Ländern und Gemeinden wurden auch noch grundsätzliche staatsrechtliche Fragen wie ein geschlossener Grundrechtskatalog und die Frage der Kompetenzen der obersten Organe zur Lösung draufgepackt. Warum dadurch die Chancen auf eine Lösung für die altbekannten und für eine effizientere Verwaltung zentralen Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern steigen sollen, bleibt bis heute ein Rätsel. Auch die Zusammensetzung des Konvents sorgte von Anfang an für Kopfschütteln: 70 Mitglieder aus Bund, Ländern und Gemeinden, dazu Sozialpartnervertreter und Experten sollen zu einem gemeinsamen Ergebnis kommen.
Dabei gilt noch zu Bedenken, dass der Konvent ein Endergebnis nur vorlegen und damit vorschlagen kann, entschieden wird über eine neue Verfassung aber natürlich im Nationalrat. Deshalb ist damit zu rechen, dass mit dem Ende des Konvents eine neue Debatte über die Staats- und Verwaltungsreform erst beginnt - im benachbarten Parlamentsplenum.