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Die 41 Kreise des Kanzlers

Vor 90 Jahren: Die junge Republik wählt ihre „konstituierende Nationalversammlung“. Und erstmals sind auch Frauen in Österreich wahlberechtigt. Ein Rückblick.

Es ist jetzt 90 Jahre her. Am Sonntag, dem 16. Februar 1919, wurden die ersten allgemeinen Wahlen in der damals drei Monate jungen Republik Deutschösterreich abgehalten. Noch nannte sie sich so, noch hatten ihr die alliierten und assoziierten Siegermächte des Weltkriegs nicht untersagt, diesen Namen zu führen. Gewählt wurde die „Konstituierende Nationalversammlung“. Deren Benennung traf freilich nur bedingt zu. Erst nachdem sie über vielerlei entschieden hatte – nicht zuletzt über die Ratifikation des Friedens- respektive Staatsvertrages von St. Germain –, verabschiedete sie buchstäblich zuletzt am 1.Oktober 1920 einstimmig das Bundes-Verfassungsgesetz.

Das Wahlergebnis wies 1,211.814 Stimmen für die Sozialdemokratie (SD) aus, 1,068.382 für die Christlichsozialen (CS), 545.938 für diverse deutschnationale Parteien (DN), 147.320 für sonstige. In Prozentanteile an den gültigen Stimmen umgerechnet, bedeuteten diese absoluten Zahlen: 40,76 SD, 35,93 CS, 18,36 DN, 4,95 Sonstige.

Die Wahlbeteiligung hatte gut 84 Prozent betragen. Männer waren relativ mehr zur Wahl gegangen als Frauen, ausgenommen in Tirol und Vorarlberg. Aber in absoluten Zahlen gaben Frauen, weil sie 53,6 Prozent der Wahlberechtigten ausmachten, mehr Stimmen ab als Männer. Gewählt wurden damals 159 Mandatare. Zudem wurden elf ernannt, weil in manchen Wahlkreisen (etwa in Südtirol) nicht hatte gewählt werden können. Auf die Sozialdemokratie entfielen 72, auf die Christlichsozialen 69, auf die Deutschnationalen 26, auf die Sonstigen drei. Das entsprach 42,7 Prozent der Mandate für die SD, 40,6 für die CS, 15,3 für die DN und nur 1,76 für die Sonstigen.

Das Wahlrecht bescherte somit den beiden ersten einen Bonus, namentlich den Christlichsozialen. Umgekehrt verschaffte das Wahlrecht den Deutschnationalen und, noch stärker, den Sonstigen einen Malus. Der Stimmenanteil der Letztgenannten wurde auf der Ebene der Mandatszuteilung mehr als halbiert. Die Wahlordnung vom 18.Dezember 1918 begünstigte somit die großen Parteien zulasten der kleineren. Resultierte dieser Effekt aus Absicht oder unbedacht?

Dass es im neuen Staat anstelle des auch 1907 noch fortgeschriebenen Mehrheitswahlrechts in Einer-Wahlkreisen das, wie man meinte, gerechtere Proporzsystem zwecks realer Vertretung kleinerer Gruppen, auch zwecks Vertretung regional nur als Minderheiten existierender Anhänger größerer Parteien geben sollte, war bereits im November 1918 Konsens gewesen. Ebenso dass Frauen wahlberechtigt sein müssten.

Beides hatte schon in das Gesetz über die Staats- und Regierungsform vom 12. November Aufnahme gefunden. Aber damit war längst nicht alles Relevante entschieden. Weder war dort etwas über das Wahlalter, die Zu- oder Unzulässigkeit von Listenkoppelungen und die Wahlbehörden gesagt gewesen noch über die Wahlkreise und ihre Zahl und die allfällige Verwertung später sogenannter „Reststimmen“ für die Mandatszuteilung in einem zweiten Ermittlungsverfahren. Das alles stand noch zur Entscheidung an.


Renner arbeitete zehn Tage allein

Den ersten Entwurf der Wahlordnung zu verfassen überließen die Parteien Staatskanzler Karl Renner. Rund zehn Tage lang werkte der allein an ihm, unterstützt vermutlich nur von einzelnen Beamten seines Vertrauens (unter denen sich aber wohl nicht Hans Kelsen befand). Erst am 23. November besprach er seinen Entwurf im Staatsrat, drei Tage bevor Analoges durch Hugo Preuss in Berlin geschah.

Am 25. und 26. erläuterte Renner seinen Text den drei Fraktionen der Provisorischen Nationalversammlung. Damit war er publik. Renners Entwurf klammerte zwei Punkte aus, von denen er voraussetzen konnte, dass es über sie Dissens zwischen den Parteien geben werde: Wahlpflicht und Listenkoppelung. Dagegen behandelte er zwei andere gründlich, in denen wenigstens Sozialdemokraten und Christlichsoziale übereinstimmten: die Konstruktion der Wahlbehörden und die relativ zahlreicher Wahlkreise.

Bei dem Ersten sah er auf allen Ebenen neben amtlichen Wahlleitern vier bis zehn Parteienvertreter vor; von diesen neuen Kollegialbehörden erwartete er kraft wechselseitiger Kontrolle faktische Unparteilichkeit. Dafür fand er auch Zustimmung bei den Deutschnationalen. Kontroverser verhielt es sich mit den Wahlkreisen. Im Entwurf standen nicht weniger als 41. Darunter waren 13, die auf bereits von der Tschechoslowakei beherrschtem Territorium lagen, zwei auf italienischem. Schon war ziemlich klar, dass in ihnen nicht würde gewählt werden können. Deshalb wurde ein Notverfahren vorgesehen, um Mandatare, die sie vertreten sollten, zu ernennen; später verzichtete man nolens volens in den meisten Fällen auf dessen Anwendung.

Aber nicht die Zahl 41 wurde in Wien zum Stein des Anstoßes, sondern der Umstand, dass es überhaupt viele Wahlkreise geben sollte. Renners schärfster Kritiker in diesem Belang war Hans Kelsen. Der fand es mit dem Geist des Verhältniswahlrechts für schlechthin inkompatibel, das gesamte Wahlgebiet in zahlreiche Wahlkreise zu gliedern, wenn diese für die Technik der Mandatszuteilung Relevanz haben sollten. Er wünschte demgemäß, den ganzen Staat als einen Wahlkreis zu konstruieren, innerhalb dessen die Stimmabgabe in Gemeinden, Bezirken und Ländern quasi nur zu statistischen oder wahlsoziologischen Zwecken registriert werden sollte („Neue Freie Presse“, 1. Dezember 1918).

Auch der Wiener Statistikprofessor Walter Schiff zerpflückte Renners Behauptung gründlich, die von ihm vorgeschlagenen Wahlkreise entsprächen zumeist den „geschichtlich überlieferten und im Volksleben fortlebenden Gemeinschaften, unseren alten Kreisen, Vierteln und Gauen“. Schiff fand anhand mehrerer Beispielen, vor allem mit Blick auf Wien, dass das falsch sei. Auf der politischen Bühne war der Zug mit den vielen Wahlkreisen freilich Anfang Dezember schon abgefahren. Bereits am Tag nach der Publikation von Renners Entwurf hatte der „Arbeiterwille“, das Organ der steirischen Sozialisten, das zentrale Motiv dafür freimütig bekannt: „Der Parteichenbildung ist ein Ende zu bereiten. Die Entscheidung bei den Wahlen soll nach großen Gesichtspunkten, nicht nach der engbegrenzten Spießerei erfolgen.“

Staatsphilosophischer drückte sich Staatskanzler Renner selbst mehrfach aus: Die Arbeitsfähigkeit des Parlaments erfordere wenige Parteien in ihm. Gerade auch
dazu sollten die vielen Wahlkreise dienen –und, wovon aber nicht laut gesprochen wurde, das Beiseitelassen eines Verfahrens zur Verwertung der bei der Mandatsverteilung innerhalb der Wahlkreise nicht genutzten Reststimmen. (Ein solches Verfahren gab es freilich auch in der bereits am 30.November kundgemachten Wahlordnung der beginnenden Weimarer Republik nicht.)

Die Zahl der Wahlkreise sollte also den Einzug kleiner Quasi-Parteien in die Nationalversammlung erschweren. Aber davon waren potenziell auch die damals noch in vielerlei Gruppen gespaltenen Freiheitlich-Deutschnationalen betroffen. Renner empfahl ihnen, „sich auf eine den ganzen Staat umfassende Plattform“ zu einigen. Er rechnete somit mit ihnen als dauerhaftem „dritten Lager“ – sowohl als einem in der Bevölkerung unleugbar existierenden Faktum wie als spätere Koalitionsoption für seine Sozialdemokratie gegen die Christlichsozialen. Die sahen es umgekehrt: „Bürgerliche“ Mehrheiten gegen die „Linke“ mussten möglich bleiben.

Als kurzfristig tauglicher Ausweg bot sich die Zulässigkeit der Koppelung von kandidierenden Parteilisten an. Die erlaubte den diversen Deutschnationalen, immerhin im jeweiligen Wahlkreis als ein „Lager“ anzutreten – mit jeweils wechselnden Listen ihrer Gruppen. Davon freilich wollte die Sozialdemokratie anscheinend so lange nichts wissen, solange die „Bürgerlichen“ noch auf Wahlpflicht insistierten. Die fürchteten, ihre Anhänger, voran die erstmals wahlberechtigten Frauen, mit eigenen Mitteln schwerer zur Wahlurne zu bringen, als das der bestens organisierten Sozialdemokratie gelingen würde. So riefen sie nach staatlichem Zwang. Nach heftigen Disputen, während derer unter anderem die Variante „Wahlzwang (nur) für Frauen“ ventiliert wurde, kam es letztlich zum parteipolitischen Abtausch: Die Sozialdemokratie akzeptierte die Listenkoppelung, die „Bürgerlichen“ verzichteten auf generelle Wahlpflicht. Die wurde der Landesgesetzgebung überlassen, und das hieß, dass es sie jedenfalls in Wien nicht geben werde.

Ganz „durch“ war die Wahlordnung gleichwohl noch nicht. Es hagelte Proteste gegen Renners Zuteilung von Mandaten an die Wahlkreise. Die Städte bekämen relativ mehr, der ländliche Raum zu wenige. Dem war leicht abzuhelfen: Es brauchte nur die Gesamtzahl der Mandate vermehrt zu werden. So geschah's. Man verständigte sich auf insgesamt 250 (immer noch bezogen auf die 41 Wahlkreise). Das schuf Verhandlungsmasse für die Details.


Ganz Österreich ein Wahlkreis?

Die Deutschnationalen waren freilich immer noch nicht zufrieden. Noch in der Plenardebatte am 18. Dezember beantragten sie, für das gesamte Staatsgebiet doch bloß einen Wahlkreis zu bilden und für die Verwertung von Reststimmen zu sorgen. Aber die zwei großen Parteien ließen ihr mühsam gefundenes Konsenspaket nicht mehr aufschnüren. So bekam Deutschösterreich ein mehrheitsförderndes Verhältniswahlrecht.

Die Wahlen am 16. Februar zeigten seine Effekte: In den Wiener Wahlkreisen betrug der maximale Stimmenanteil, der ein Mandat noch verfehlte, 12,9 Prozent, der minimale, der noch einen Sitz brachte, 9,88 Prozent (das war der in Wien Nordost, der die Jüdisch-Nationalen ins Parlament brachte).

Im Innviertel ging die Sozialdemokratie leer aus, obwohl für sie knapp 18 Prozent gestimmt hatten. In Niederösterreich errangen die Christlichsozialen im Wahlkreis acht mit knapp 48 Prozent der Stimmen fünf Mandate, die Deutschnationalen mit 16,9 Prozent nur eines. Im Wahlkreis neun profitierte umgekehrt sie Sozialdemokratie: 58,9 Prozent der Stimmen bescherten ihr acht Sitze, 12,23 Prozent den Deutschnationalen nur einen. Irrig ist also, wie in der „Presse“ (am 13. Dezember 2008) zu lesen war, dass die „Eintrittsschwelle“ damals „niedrig“ war.

Manche fanden alle diese Effekte ungerecht. Verfassungswidrig waren sie dennoch nicht; das stellte der VGH 1931 fest, als die Nationalsozialisten gegen sie klagten. Politisch „ersparte“ jedenfalls auch die Wahlordnung – trotz des schon 1920 eingeführten zweiten Ermittlungsverfahrens für die Reststimmen – dem Nationalrat die fraktionelle Zersplitterung, die den Weimarer Reichstag prägte. Die Koalitionen des „Bürgerblocks“ waren relativ leicht zu bilden und zusammenzuhalten – viel leichter als die in Berlin. ■

Jahrgang 1938. 1997 bis 2004 Professor für Geschichte der Neuzeit an der Universität Graz. Publikationen u.a. über Verfassungsprobleme der späten Habsburgermonarchie und zur politischen Geschichte der Zweiten Republik. Seit 2007 Geschäftsführender Sekretär der Historischen Landeskommission für Steiermark (HLK).

("Die Presse", Print-Ausgabe, 14.02.2009)