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Rom bekräftigt Österreichs Schutzfunktion gegenüber Südtirol

Matteo Renzi und Werner Faymann im November 2014 im Kanzleramt in WienPK BUNDESKANZLER FAYMANN MIT ITALIENISCHEN PREMIER RENZI
(c) APA/ROBERT JAEGER
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Völkerrecht: Briefwechsel zwischen Rom und Wien dynamisiert italienisch-österreichische Streitbeilegungserklärung. Südtirol-Autonomie bleibt damit gemeinsame Aufgabe.

Zwischen dem italienischen Ministerpräsidenten Matteo Renzi und dem österreichischen Bundeskanzler Werner Faymann hat es einen Briefwechsel betreffend einen Kernbereich der Südtirol-Autonomie, nämlich der neuen Finanzregelung, gegeben. Dadurch wurde diese Regelung völkerrechtlich in einer Art abgesichert, die international einzigartig ist.

Über die Natur dieser Absicherung und ihre rechtliche Tragweite ist es zu einer intensiven politischen Auseinandersetzung gekommen, die Klarstellungen aus völkerrechtlicher Sicht erforderlich erscheinen lässt.

Neue Finanzregelung

Mit Schreiben vom 16. Dezember 2014 hat der italienische Ministerpräsident Renzi den österreichischen Bundeskanzler informiert, dass die italienische Regierung mit den beiden Landeshauptleuten Arno Kompatscher und Ugo Rossi eine „neue Form der gegenseitigen Finanzbeziehungen“ vereinbart habe. Dieses Abkommen werde mit spezifischen Gesetzesbestimmungen umgesetzt werden. Renzi verweist nachfolgend auf die Verbalnote vom 25. April 1992, mit welcher die italienische Regierung im Zuge der Streitbeilegungserklärung Wien die bis dahin ergangenen Umsetzungsmaßnahmen zum Autonomiestatut, darunter die (damalige) Finanzregelung, mitteilte.

Im Jahr 1992 wurde damit die Intention verfolgt, das gesamte „Südtirol-Paket“, das Südtiroler Autonomiestatut und Durchführungsmaßnahmen dazu, auf die völkerrechtliche Ebene zu heben und damit als Umsetzungsmaßnahme zum Gruber-De-Gasperi-Vertrag vom 5. September 1946 zu qualifizieren. Überwiegend wird die Auffassung vertreten, dass dieses Vorhaben auch erfolgreich verwirklicht worden ist, nachdem Österreich auf diese Verbalnote mit einer ebensolchen Note reagiert hat.

Streitbeilegungserklärung aus 1992

Renzi verweist damit am 16. Dezember 2014 unmittelbar auf die Paketumsetzung und auf die Streitbeilegungserklärung aus 1992. In seinem Antwortschreiben vom 22. Januar 2015 knüpft Bundeskanzler Werner Faymann unmittelbar daran an und erklärt Renzis Initiative als „wichtigen Schritt im Rahmen der Bemühungen Österreichs und Italiens um die Umsetzung und Weiterentwicklung der Autonomie Südtirols zum Schutz der dort lebenden sprachlichen Minderheiten.“

Dieser Briefwechsel ist inhaltlich von sehr großer Tragweite. Lange Zeit war befürchtet worden, dass mit der Abgabe der Streitbeilegungserklärung durch Österreich die Südtirol-Frage, die seit 1960 vor den Vereinten Nationen behing, definitiv von der internationalen Ebene auf die nationale retransferiert werde. Der Brief Renzis macht deutlich, dass diese Befürchtungen unbegründet waren. Eine Minderheitenschutzverpflichtung kann niemals definitiv erfüllt sein, solange die Minderheit fortbesteht, sondern stellt eine Daueraufgabe dar und in diesem Sinne sind auch völkerrechtliche Verpflichtungen dieser Art zu interpretieren.

Schutz der sprachlichen Minderheit

Trotz Streitbeilegungserklärung aus 1992 besteht somit Österreichs Schutzfunktion gegenüber Südtirol aus dem Pariser Vertrag fort, und dies wurde nun durch Rom (erneut) bestätigt. Renzi und Faymann bringen klar zum Ausdruck, dass der Schutz der sprachlichen Minderheiten in Südtirol fortlaufender Anstrengungen bedarf, die im Einvernehmen zwischen Wien und Rom zu setzen sind. Die Streitbeilegungserklärung wurde damit dynamisiert, der Dialog zwischen beiden Ländern über eine sinnvolle Autonomieumsetzung reaktiviert.

Die Südtirol-Autonomie stellt damit weltweit eine der wenigen Autonomieregelungen weltweit dar, die nicht nur völkerrechtlich abgesichert, sondern auch auf diesem Wege fortentwickelt werden.

Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang auch, dass der hier relevante Briefwechsel die Finanzregelung zum Gegenstand hat und somit Leistungsrechte des Staates. Bekanntlich erklären sich Staaten weit eher bereit, (bloße) Diskriminierungsverbote völkerrechtlich abzusichern als Leistungsverpflichtungen. Die internationale Absicherung einer Finanzregelung eines Autonomiestatuts dürfte international einzigartig sein.

Mehr als nur territoriale Autonomie

Der Briefwechsel Renzi–Faymann ist aber – trotz des eher knappen Wortlauts der einzelnen Schreiben – noch in weiterer Hinsicht bahnbrechend. Explizit wird nämlich hervorgehoben, dass die Südtirol-Autonomie dem Minderheitenschutz verpflichtet ist und nicht nur eine reine Territorialautonomie darstellt. Damit wird auch auf völkerrechtlicher Ebene betont, dass die Wurzel der Südtirol-Autonomie, ihre eigentliche Existenzberechtigung, im Minderheitenschutz zu suchen ist. Damit wird auch eine wichtige Vorgabe für die weitere Entwicklung der Südtirol-Autonomie gesetzt: Stets muss das Ziel des Minderheitenschutzes im Auge behalten werden.

Dieser Briefwechsel enthält auch eine Verpflichtung für jede zukünftige Maßnahme in diesem Bereich: Stets ist das Einvernehmen zwischen beiden Regierungen zu suchen.

Völkerrechtliche Verpflichtung ohne Vertrag

Abschließend sei noch eine ganz zentrale Fragestellung angesprochen, die letzthin sehr kontrovers diskutiert worden ist: Begründet dieser Briefwechsel überhaupt eine völkerrechtliche Verpflichtung, bewegen wir uns hier überhaupt auf der völkerrechtlichen Ebene? Diese Frage ist eindeutig mit „ja“ zu beantworten. Das Völkerrecht kennt nämlich keine Formvorgaben für die Begründung völkerrechtlicher Verpflichtungen. Maßgeblich ist die Bekundung eines konkreten Verpflichtungswillens, und zwar nicht für den einzelnen Politiker (dann läge ein völkerrechtlich irrelevantes Gentlemen´s agreement vor), sondern für die jeweilige Regierung. In beiden Schreiben kommt klar ein solcher Bindungswillen zum Ausdruck, der auf der Verpflichtungsebene die italienische Regierung betrifft, auf der Berechtigungsseite Österreich. Es handelt sich hierbei um zwei wechselseitig aufeinander bezogene einseitige Rechtsgeschäfte, die in ihrer reziproken Verbundenheit eine völkerrechtliche Verpflichtung begründen. Obwohl es sich hierbei nicht um einen Vertrag handelt, ist am völkerrechtlichen Verpflichtungscharakter dieser Konstruktion nicht zu zweifeln. Keine Seite kann sich einseitig aus dieser Verpflichtung lösen. Eine Beendigung dieser Verpflichtung wäre nur mehr konsensual möglich. Eine einseitige Kündigungsmöglichkeit ist weder explizit noch implizit aus diesem Briefwechsel ableitbar.

Was ist die Folge der Begründung einer solchen völkerrechtlichen Verpflichtung? Es geht hier nicht um die Begründung einer Klagsbefugnis vor dem Internationalen Gerichtshof (obwohl im Extremfall auch eine solche gegeben sein kann), sondern es kommen hier primär die vielfältigen Wirkmechanismen des Völkerrechts zum Tragen, die weit über eine judizielle Anspruchsposition hinausreichen. Österreich ist mit diesem Briefwechsel notwendiger Gesprächspartner bei allen Fragen über die Einhaltung und Fortentwicklung der Südtirol-Autonomie und kann diesen Anspruch problemlos über die diplomatischen Kanäle durchsetzen.

Aus dem Schreiben Renzis wird deutlich, dass Italien diese Verpflichtung nicht als Belastung sieht, sondern als Teil einer proaktiven Minderheitenpolitik, was die Durchsetzung der Verpflichtung nochmals erleichtern dürfte.

Die Autoren

Peter Hilpold ist Univ.-Prof. für Völkerrecht, Europarecht und Vergleichendes Öffentliches Recht an der Universität Innsbruck, Christoph Perathoner ist Rechtsanwalt in Bozen.Faktbox (5f17540f)