990 Millionen Euro netto wandte Österreich 2018 für die Entwicklungszusammenarbeit auf – obgleich Ökonomen wie Hans Stoisser oder James Shikwati seit Jahren vor derartigen Hilfsformen warnen. Wer hat recht? (Von Evangelista Sie)
Bei der Entwicklungszusammenarbeit scheiden sich die Geister. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) fordert von Österreich, als Mitglied des Entwicklungshilfe-Ausschusses der OECD (DAC), mehr als die rund 990 Millionen Euro netto oder 0,26 Prozent des Bruttonationaleinkommens 2018 an Entwicklungshilfeleistungen (Official Development Assistance, ODA) zu zahlen. Das Ziel der DAC-Länder liegt bei 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens der DAC-Länder.
Entwicklungsökonomen räumen ein, dass jener Teil der Entwicklungszusammenarbeit, der in die humanitäre Hilfe, also in zeitlich beschränkte Hilfe in Notlagen fließt, sinnvoll und wichtig ist und ausgebaut werden sollte. Denn in Österreich machte die humanitäre Hilfe 2018 sechs Prozent von Österreichs Entwicklungszusammenarbeit aus. Den Rest der Entwicklungszusammenarbeit jedoch stellen Entwicklungsökonomen wie Hans Stoisser infrage.
Was ist die Kritik an der Entwicklungshilfezusammenarbeit?
Die Entwicklungszusammenarbeit sei ineffizient, kritisiert Ökonom und Afrika-Experte Hans Stoisser gegenüber der Presse. „Hilfsstrukturen sind per Definition ineffizient. Denn es geht immer zumindest um ein komplexes Dreierverhältnis“, sagt Stoisser. In dem Dreierverhältnis gebe es einen Geldgeber, eine Hilfsorganisation und eine Zielgruppe. Die Hilfsorganisation müsse sich an dem Geldgeber orientieren. „Der eigentliche Kunde ist der Geldgeber“, sagt Stoisser und nennt das Berichtswesen gar ein autoreferenzielles System, in dem Hilfsorganisationen tendenziell im Sinne der Geldgeber berichten würden.
Auch die ehemalige Vorsitzende der Statistik-Arbeitsgruppe im Entwicklungshilfeausschuss (DAC) der OECD, Hedwig Riegler, kritisierte das Berichtswesen zur Entwicklungszusammenarbeit in einem Interview mit dem Rechercheprojekt Addendum im April 2019. Demnach seien Evaluierungen der Projekte und Programme wenig transparent, und mitunter würden Organisationen Fehler zudecken, um weiterhin Finanzierungen zu bekommen.
Dazu kommt, dass sich die Beziehungen zwischen Geldgeber und Zielgruppe Stoisser zufolge mit der Pariser Erklärung verändert hätten. Mit dem Abkommen wollten die DAC-Länder mehr „Aid Effectiveness“ erwirken – und zwar mithilfe eines „Direct Budget Support“. Dessen Intention war: Industriestaaten sollten Geld zur Entwicklung der südlichen Länder transferieren. Die Länder wüssten selbst am besten, wie sie die Mittel am effektivsten verwenden. „Aber einfach Geld zu transferieren ist nie gut“, sagt Stoisser. Denn dadurch entstünden Begehrlichkeiten, Interessengruppen, Kämpfe um das Geld.
Stoisser erklärt weiter: „Das Negative daran ist, dass die Eigenständigkeit weggenommen wird. Das ist wie ein Tropf, an dem man hängt.“ Ein Geldgeber bedeute, dass es auf der anderen Seite einen Geldempfänger gäbe. Geldempfänger würden sich in den überwiegenden Fällen so verhalten, dass sie mehr Geld aus dem Projekt oder überhaupt ein Projekt bekämen. „Dann kann das keine hierarchiefreie Beziehung sein. Dann gibt’s so was wie Augenhöhe nicht“, sagt Stoisser und resümiert: „Das liegt in der Natur dieser Hilfskonstruktion.“
Die Hilfskonstruktion, die Stoisser die Entwicklungszusammenarbeit nennt, ist trotz internationaler Kritik aufrecht. So wandte Österreich 2018 rund 990 Millionen Euro netto und damit 0,26 Prozent des Bruttonationaleinkommens für Entwicklungshilfeleistungen auf. Doch wohin gingen die Entwicklungshilfegelder und was geschah damit?
Wohin gehen Österreichs Entwicklungshilfegelder?
Mehr als die Hälfte der fast 990 Millionen Euro netto an Österreichs Entwicklungshilfeleistungen 2018 gingen mit 578,50 Millionen Euro netto an die multilaterale Entwicklungszusammenarbeit, also an internationale Organisationen und ihre Projekte. 409,09 Millionen Euro netto flossen in die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit und damit an einzelne Empfängerländer. Das Empfängerland, an das Österreich 2018 die höchsten Entwicklungshilfeleistungen zahlte, war die Türkei. So erhielt die Türkei 2018 mit etwas mehr als 28 Millionen Euro netto fast sieben Prozent der österreichischen Entwicklungshilfeleistungen.
Ein hoher Anteil dieser Entwicklungshilfeleistungen an die Türkei entfiel auf die EU-Türkei-Flüchtlingsfazilität, indirekte Studienplatzkosten und Lehrerentsendungen, heißt es im tabellarischen ODA-Bericht 2018 des österreichischen Außenministeriums. Anders gesagt: Den Großteil der Entwicklungshilfegelder an die Türkei verwendete Österreich für den Hilfstopf zur Unterstützung von geflüchteten Menschen in der Türkei, für Studienplatzkosten für Studierende mit türkischer Staatsangehörigkeit und für den Einsatz von Lehrkräften in der Türkei. Das Beispiel Türkei zeigt, dass nur ein Teil der bilateralen Entwicklungshilfeleistungen sich direkt an die Partnerländer richtet, und damit zur direkten Entwicklungszusammenarbeit zählt.
Denn die Gelder für die direkte Entwicklungszusammenarbeit Österreichs, sprich die operativen Entwicklungshilfeleistungen, machten mit 86,39 Millionen Euro netto etwas mehr als 20 Prozent der bilateralen Entwicklungshilfeleistungen 2018 aus, zeigt der Geschäftsbericht der Agentur der Österreichischen Entwicklungszusammenarbeit (Austrian Development Agency, ADA). Fast 43 Prozent davon leistete Österreich an afrikanische Länder. 27 Prozent gingen an asiatische Länder und rund 15 Prozent an europäische Länder.
Somit verwendete Österreich von fast 990 Millionen Euro netto an Entwicklungshilfeleistungen knapp neun Prozent für die direkte Entwicklungszusammenarbeit. Die Berichte zur Entwicklungszusammenarbeit Österreichs 2019 hat das Außenministerium noch nicht veröffentlicht. Die jüngst vergangenen Jahre zeigen jedoch: Die Entwicklungshilfeleistungen Österreichs stagnieren. Nur in den 2000er-Jahren stiegen sie nach der Pariser Erklärung 2005 und aufgrund der österreichischen Flüchtlingspolitik 2015 und 2016 signifikant an.
Im internationalen Vergleich liegen Österreichs Entwicklungshilfeleistungen hinter den ODA-Leistungen seiner deutschsprachigen Nachbarländer Deutschland und der Schweiz. Damit liegt Österreich weit unter dem im Entwicklungsausschuss (DAC) der OECD 1970 festgesetzten Ziel Österreichs und der anderen DAC-Länder, 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für Entwicklungszusammenarbeit zu verwenden.
Warum steigen wir nicht aus der Entwicklungszusammenarbeit aus?
Stoisser sieht eine Einstellung der Entwicklungshilfeleistungen kritisch: „Es gibt Abhängigkeiten. Auch wenn 30 oder 20 Prozent vom Staatshaushalt aus dem Ausland kommen, kann man das nicht von heute auf morgen abstellen – aber über einen Zeitraum. Man braucht einen Plan.“ So habe es zum Beispiel vor der Wirtschaftskrise 2008 in vielen afrikanischen Ländern Wachstumsraten gegeben. Das sei ein guter Zeitpunkt gewesen, um ein Ausstiegsszenario zu konstruieren. „Man hat nicht einmal diskutiert über ein Ausstiegsszenario, und das ist der große Vorwurf“, kritisiert Stoisser.
Mögliche Gründe für das Fehlen von Ausstiegsszenarien sieht Stoisser in vier falschen Annahmen über Afrika und über Entwicklungszusammenarbeit:
Der erste Grund habe mit einer Instrumentalisierung der Entwicklungshilfe zu tun. „Wir glauben, dass Entwicklungszusammenarbeit ein Instrument der Migrationspolitik ist. Das ist sie nicht“, sagt Stoisser. „ Die Menschen aus afrikanischen Ländern kommen nicht zu uns, weil sie immer ärmer werden, sondern weil sie immer weniger arm werden.“
Zweitens nähmen Menschen in Industriestaaten an, in Afrika werde immer alles schlechter. „Das Gegenteil ist der Fall. Es ist eine neue Mittelschicht entstanden“, erklärt Stoisser.
Drittens glaubten, Stoisser zufolge, Leute in Industriestaaten: „Wenn es uns gut geht, geht es afrikanischen Ländern schlecht und umgekehrt.“ Doch wenn es einem Land gut gehe, ginge es auch anderen Ländern besser, hält Stoisser fest und betont: „Die Vernetzung hat zugenommen. Deswegen geht es den afrikanischen Ländern besser, weil sie Teil der Weltwirtschaft geworden sind – verstärkt durch die Digitalisierung.“
Zur vierten falschen Annahme sagt Stoisser: „Wir glauben, dass Entwicklungszusammenarbeit so relevant ist.“ Aber nun kämen chinesische Unternehmen, indische, pakistanische, türkische Unternehmen in die Länder. „Die Wirtschaft boomt, da tut sich unheimlich viel.“
Auch der Ökonom James Shikwati kritisiert in einem Interview mit der „Neuen Zürcher Zeitung“ im Juni 2019, dass der Westen noch immer in den Mustern der Vergangenheit verhaftet sei und „Afrika stets nur als Ort für Hilfe wahrgenommen wird“. Entwicklungsorganisationen würden sich Shikwati zufolge zu sehr auf die Probleme in Afrika konzentrieren und zu wenig die Chancen, die es in Afrika gäbe, präsentieren. Im Gegensatz dazu würden Chinesen keine Hilfe geben, sondern investieren und damit eine „völlig neue Dynamik auf dem Markt“ erzeugen, sagt Shikwati.
Daher bräuchte es neue Formen der Zusammenarbeit, sagt auch Stoisser: „Wir müssen [die Entwicklungszusammenarbeit] transferieren in etwas, bei dem es um gemeinsame Interessen geht!“
Wie stehen das Außenministerium und die Agentur der Österreichischen Entwicklungszusammenarbeit dazu?
Was Ausstiegsszenarien Österreichs aus der Entwicklungszusammenarbeit betrifft, verweisen die Sektion VII des Außenministeriums und die Agentur für Entwicklungszusammenarbeit (ADA) in einer schriftlichen Stellungnahme gegenüber der Presse auf das Dreijahresprogramm 2019–2021 des Außenministeriums mit den Programmen und Projekten der Entwicklungszusammenarbeit Österreichs. „Die österreichische Entwicklungszusammenarbeit konzentriert sich auf einige Schwerpunktregionen in Afrika, Asien, Südosteuropa und im Südkaukasus. Damit folgen wir dem internationalen Trend, verstärkt auf umfassende Programmziele zu setzen und punktuelles Engagement zu reduzieren. Unser Ziel ist es, gemäß der Ausrichtung des Dreijahresprogramms aktuellen Entwicklungen Rechnung zu tragen und erforderliche Anpassungen vorzunehmen“, heißt es in der Stellungnahme.
Dies geschieht der Stellungnahme zufolge weiterhin unter Commitment Österreichs zur ODA-Quote von 0,7 Prozent: „Dank dieser ist es […] gelungen, sich bei der Dotierung der gestaltbaren Mittel nach oben zu orientieren. In den vergangenen Jahren gab es gleichbleibende Budgetmittel der Austrian Development Agency (ADA), 2019 wurden sie um 10 Millionen erhöht.“
Dass die mit diesen Leistungen finanzierte Entwicklungszusammenarbeit von hierarchischen Beziehungen fernab von Augenhöhe geprägt sei, entgegnen Außenministerium und ADA mit: „Unser Leitgedanke in unserem Tun ist eine Partnerschaft auf Augenhöhe – diese wird unter anderem durch die Zusammenarbeit mit öffentlichen Einrichtungen der Partnerländer gelebt.“ Demnach nutze die österreichische Entwicklungszusammenarbeit die Planungs-, Finanzierung- und Abwicklungsstrukturen der Partnerländer und fördere dadurch den Aufbau der Verwaltung vor Ort. „Damit wird zielgerichtet auf die konkreten lokalen Bedürfnisse und Gegebenheiten eingegangen“, hält die Stellungnahme fest.
Der Kritik der mangelnden Transparenz bei den Evaluierungen der Projekte und Programme halten das Außenministerium und die ADA entgegen: „Entwicklungszusammenarbeit effektiv und nachhaltig zu gestalten ist ein wesentliches Ziel. Regelmäßige Evaluierungen helfen dabei, das zu gewährleisten und werden nach den Qualitätskriterien des OECD Development Assistance Committees durchgeführt. Wichtige Prinzipien sind dabei Unabhängigkeit, Glaubwürdigkeit, Partizipation, Transparenz und Nützlichkeit.“
Zur Kritik, dass die Entwicklungszusammenarbeit nicht nachhaltig sei und nicht leisten könne, dass sich Partnerländer wegen der Zusammenarbeit weiterentwickeln, schreiben Außenministerium und ADA: „Klar ist, die klassische Entwicklungszusammenarbeit allein reicht nicht aus. In enger Zusammenarbeit mit Zivilgesellschaft und Privatsektor suchen wir bewährte und neue Synergien.“ Welche Rolle spielen dabei neue globale Akteure wie China, Brasilien und Indien, die als strategische Geberländer in der Entwicklungszusammenarbeit aufgetreten sind, für Österreich? Die Stellungnahme besagt: „Wichtig ist es, die neuen Akteure bestmöglich in einen Dialog einzubinden und sich für die Einhaltung bewährter Standards einzusetzen. Hauptverantwortung für ihren Entwicklungsweg tragen aber unsere Partnerländer selbst. Sie legen ihre eigenen Ziele und Prioritäten fest. Süd-Süd-Kooperationen werden dabei in Zukunft eine zunehmende Rolle spielen.“
Was bedeutet das für die Entwicklungszusammenarbeit Österreichs in Zukunft?
Die Welt ist komplexer geworden, die globale Gesellschaft vernetzter. In dieser globalen Gesellschaft ist die Entwicklungszusammenarbeit zu stark verankert und ein zu inhärenter Teil der Staaten geworden, als dass die Geberländer und Partnerländer einstellen könnten. Zudem sind zu viele Akteure an den Entscheidungen über die Entwicklungszusammenarbeit Österreichs beteiligt wie beispielsweise die Europäische Union, die OECD, und Generalversammlung der Vereinigten Nationen. Österreichische Entwicklungshilfeleistungen fließen in verschiedene Töpfe und von dort gebündelt in Projekte und Programme im Inland und in Zielländern. Die Entwicklungshilfeleistungen Österreichs sind international mit Entwicklungshilfeleistungen anderer Länder verwoben.
Darum geht es in dieser komplexen Welt nicht länger um die Frage, warum wir die Entwicklungszusammenarbeit nicht einstellen. Wir stellen sie nicht ein, weil wir sie in einer global vernetzten Welt nicht einstellen können. Vielmehr geht es für Österreich darum, die Entwicklungszusammenarbeit zu verändern und gemeinsam mit sämtlichen beteiligten Akteuren in der Entwicklungszusammenarbeit wie den Partnerländern oder auch Geberländern und internationalen Organisationen neue Formen der Entwicklungszusammenarbeit zu entwickeln, um den Herausforderungen einer vernetzten globalen Gesellschaft zu begegnen.
