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Der ökonomische Blick

Soll der Ausfall einer Bank Steuergeld kosten?

Die Skyline von Frankfurt
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Jeden Montag präsentiert die „Nationalökonomische Gesellschaft“ in Kooperation mit der „Presse“ aktuelle Themen aus der Sicht von Ökonomen. Heute: Rainer Jankowitsch über Bankenrettung.

Im Studienjahr 2007/08 verbrachte ich ein Forschungsjahr an der New York University. Zu Beginn meines Aufenthaltes war mir noch nicht bewusst, dass es sich dabei um Feldforschung im Bereich Bankenkrisen handeln wird. So besuchte ich zahlreiche Vorträge von Institutionen, wie z.B. Bear Stearns, die über ihre Erfolge am Markt für strukturierte Produkte berichteten. Kaum ein Jahr später löste die Insolvenz von Lehman Brothers - verursacht durch diese Produkte - eine weltweite Schockwelle aus.

Die wirtschaftlichen Verwerfungen machten auch vor österreichischen Banken nicht Halt und wir erinnern uns noch gut an die Diskussionen rund um die Hypo Alpe Adria. Kontroversiell wurde diskutiert, ob Banken vom Staat aufgefangen werden sollten oder man sie in die Insolvenz schlittern lassen sollte. Die Rahmenbedingungen für die Abwicklung von Banken haben sich seit damals stark verändert, vor allem mit der Einführung einheitlicher Regeln in der EU (Richtlinie 2014/59/EU und Verordnung 806/2014). Diese geänderten Regeln bestehen nun etwas über fünf Jahre. Ein guter Zeitpunkt, um den Wandel in der Abwicklung von Banken zu beurteilen.

Jeden Montag gestaltet die „Nationalökonomische Gesellschaft" (NOeG) in Kooperation mit der "Presse" einen Blog-Beitrag zu einem aktuellen ökonomischen Thema. Die NOeG ist ein gemeinnütziger Verein zur Förderung der Wirtschaftswissenschaften.

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Ein zentraler Aspekt bei den Regelungen von Bankenabwicklungen ist, inwieweit Steuergeld für eine Bankenrettung aufgewendet werden soll. Hier lohnt sich ein Blick auf historische Entwicklungen. Im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert waren oft Abstürze an den Börsen Auslöser für Bankenkrisen. In dieser Zeit waren Gläubiger von Banken kaum geschützt und durften nicht auf staatliche Rettung hoffen. Daher war diese Zeit durch „Bank Runs“ charakterisiert: Gab es Hinweise, dass eine Bank sich in wirtschaftlicher Schieflage befindet, versuchten alle Gläubiger ihr Geld möglichst schnell abzuziehen, um nicht von einem möglichen Ausfall betroffen zu sein. Gerade aber das massive Abziehen von Geldern führt dann zur Zahlungsunfähigkeit, auch dann wenn die Bank vielleicht gar nicht in Schieflage war.

Die Bedeutung von Banken für das Wirtschaftssystem lies es als nicht optimal erscheinen, dass schon Gerüchte ausreichen, um eine Bank zu bedrohen. Deshalb wurde der Einlagenschutz eingeführt. So sind in Österreich Einlagen bis 100.000 EUR geschützt. Daher beschäftigt sich niemand von uns damit, die wirtschaftliche Lage seiner Bank genauer zu betrachten. Wir machen keinen Bank Run. Es eröffnet sich allerdings ein neues Problem. Damit ein Einlagenschutz glaubwürdig ist, muss am Ende der Zahlungskette der Staat für diese Einlagen bürgen. Wir sind also an dem Punkt angelangt, an dem Steuergeld an der Abwicklung einer Bank beteiligt ist. Und so stellt sich die Frage, soll der Staat die Insolvenz einer Bank zulassen und gegebenenfalls für die Einlagen geradestehen oder die Bank mit Steuergeldern vor einer Insolvenz retten? Sehr oft war die Antwort, dass eine Rettung günstiger käme. Dabei ist allerdings zu bedenken, dass damit auch alle anderen Gläubiger profitieren, die nicht durch den Einlagenschutz abgesichert sind. Wir haben also den „Too-Big-Too-Fail“ Status von Banken erreicht, der vor der Finanzkrise vorgeherrscht hat.

Warum ist eine Bankenrettung billiger?

Ein Problem mit Bankinsolvenzen sind die illiquiden Aktiva. Ein klassisches Kreditportfolio einer angeschlagenen Bank lässt sich nur mit sehr hohen Abschlägen verkaufen. Deshalb ist es oft billiger, die Bank bestehen zu lassen, also mit Steuergeld aufzufangen, und die Aktiva langfristig abreifen zu lassen, anstatt diese im Rahmen einer Insolvenz zu veräußern.

Wie kann man dieses Problem lösen?

Mit den neuen EU-Regeln wurde die Möglichkeit geschaffen, dass Banken einem eigenen Abwicklungsregime unterstellt werden, also nicht direkt in Insolvenz gehen. Dabei stehen zwei Punkte im Vordergrund. Ersten, kann die Bankenaufsicht gewisse Refinanzierungen einer Bank mit einem Hair-Cut versehen, also ihren Nominalwert verringern, und gleichzeitig Aktiva in eine Abwicklungsgesellschaft auslagern, zur langfristigen Verwertung. Durch diese Maßnahmen ist die restliche Bank im Idealfall ohne weitere Maßnahmen lebensfähig. Der wichtigste Punkt ist, dass dann eine Abwicklung ohne Steuergeld erfolgt. Die Anwendung dieses Systems in den letzten fünf Jahren hat durchwegs Vorteile gezeigt und so konnten einige Banken ohne signifikante staatliche Mittel abgewickelt werden, z.B. Banco Popular in Spanien.

Der zweite wesentliche Punkt ist, dass die Bankenaufsicht darüber entscheidet, ob es sich um einen Abwicklungsfall handelt und damit ist die Reaktionszeit stark verkürzt worden. Auf der anderen Seite haben wir nun Gläubigergruppen, die von einem Hair-Cut bedroht sind, und jetzt wiederum den Anreiz haben, ihre Mittel abzuziehen, womit wir nun wieder am Startpunkt der Entwicklungen wären - wobei nicht ganz. Der Unterschied zu der Situation im 19. Jahrhundert ist, dass nun nur größere Gläubiger betroffen sind, die das Risiko besser einschätzen können, und dass durch die Aufsicht schneller reagiert werden kann. Die nächste Wirtschaftskrise wird zeigen, ob sich dieses System bewährt.

Der Autor

Rainer Jankowitsch ist seit 2016 Professor für Banken und Finanzwirtschaft an der Wirtschaftsuniversität Wien und Mitglied der Vienna Graduate School of Finance. Seine Forschungsschwerpunkte in den letzten Jahren sind die Bereiche Bankenregulierung, Märkte für Unternehmensanleihen und Liquidität auf Finanzmärkten.

Rainer Jankowitsch
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