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Der ökonomische Blick

Einkommensungleichheit, Lohnsteuern und das politische Bekenntnis zur Umverteilung

APA
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Jeden Montag präsentiert die „Nationalökonomische Gesellschaft“ in Kooperation mit der „Presse“ aktuelle Themen aus der Sicht von Ökonomen. Heute: Peter Egger und Nora Strecker über Umverteilung und frustrierte Wähler.

Spätestens seit der Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008/09 hat anscheinend weltweit Unzufriedenheit und Frustration von Wählern zugenommen, was sich zum Teil in deutlichen Verschiebungen politischer Mehrheiten aber auch in direktdemokratischen Kundgebungen zeigt. Sowohl Vertreter der Ökonomie wie der Politikwissenschaft sind sich einig, dass das Zusammenspiel von Veränderungen der wahrgenommenen Einkommens- und Vermögensungleichheit in Verbindung mit einem verstärkten Wettbewerb um knappe Ressourcen für einen massgeblichen Teil dieses Phänomens verantwortlich ist.

Was für die privaten Haushalte kommen hier neben Veränderungen der Verbraucherpreise in erster Linie Bruttolohneinkommen sowie Einkommenssteuern als auch andere Abgaben und Zuwendungen seitens des Staates zum Tragen. Insbesondere die Ungleichheit der Einkommen vor und nach Steuern rückte in jüngerer Vergangenheit stärker in das Zentrum des Interesses, da es eine breitere Verfügbarkeit von Individualdaten sowie detaillierter Steuer- und Abgabendaten aufgrund der Bemühungen von Akademikern (unter anderem Alvaredo et al., 2018; Atkinson und Piketty, 2007, 2010) und nationalen wie supranationalen statistischen Ämtern erlauben, immer reichere Informationen Individualvermögen und -einkommen und deren Verteilung vor Steuern für viele Länder zu beobachten (siehe z. B. die Luxembourg Income Study oder die World Inequality Database). So liegen nun relativ gesicherte Daten über das Ausmaß wie auch den Ursprung von Veränderungen in den Verteilungen von Vermögens- und Einkommensindikatoren vor Steuern vor. Was hingegen viel weniger bekannt und untersucht ist, besteht im Wirken des Staates zwischen Brutto und Nettovermögen bzw. Brutto- und Nettoeinkommen (also verfügbarem Einkommen), also dem Ausmaß und den Effekten von Instrumenten der nationalen Umverteilung.

„Der ökonomische Blick“ ist ein Blog, der aktuelle Themen aus der Sicht von Ökonomen behandelt. Er entsteht in Kooperation mit der Nationalökonomischen Gesellschaft (NoeG) und der Presse. Jeden Montag erscheint eine neue Ausgabe. Mehr: diepresse.com/oekonomischerblick

Beiträge von externen Autoren müssen nicht der Meinung der „Presse"-Redaktion entsprechen.

In einem neuen Arbeitspapier zielen wir darauf ab, genau diese Lücke hinsichtlich der Einkommensverteilung vor und nach Steuern zu schließen. Grundlage für dieses Forschungsprogramm ist ein Datensatz von beispielloser Größe und Detailgenauigkeit, den wir für 251 autonome und semi-autonome Länder und Territorien der Welt erstellt haben, und welcher die Einkommensteuern, Sozialversicherung- als auch einkommensbasierte Abgaben für alle Jahre zwischen 1980 und 2012 erstellt haben. (An einer Erweiterung und Aufdatierung arbeiten wir gegenwärtig.)

Dieser Datensatz ermöglicht die Erstellung von Steuerrechnern für Arbeitseinkommen welche detaillierte Daten zu effektiven Durchschnittssteuersätzen (EATRs) und effektiven Grenzsteuersätzen (EMTRs) für jede mögliche, in Gesetzestexten verankerte, Haushaltkonfiguration und -form erlaubt. Wichtige typische Haushaltsformen sind etwa jene des Einpersonenhaushalts mit einem Verdiener, solche von zwei Ehepartnern welche beide in vollem Ausmaß oder gar nicht arbeiten und die etwa keine oder zwei Kinder haben, deren Alter je nach Einkommensteuergesetzgebung eine Rolle spielen kann. Die Steuerrechner berücksichtigen die Abzüge, Gutschriften, Freibeträge und Zulagen, die Arbeitnehmern, Ehepartnern und ihren Kindern zustehen. Wo dies steuerrechtlich sinnvoll und möglich ist, wird auch zwischen der getrennten und gemeinsamen Steuererklärung die finanziell beste Option für den jeweiligen Haushalt gewählt.

Die Vielzahl der in nationalen Steuergesetzgebungen verankerten Parameter bedeuten nicht nur erhebliche Schwierigkeiten bei der Datenerfassung sondern auch in der Bestimmung des gesetzlichen Steuersatzes für ein gegebenes Bruttoeinkommen. Letztlich findet in dieser Komplexität der Berufsstand des Steuerberaters seine Berechtigung. Obwohl eine exakte Verfolgung der Besteuerung aller möglichen Haushaltstypen möglich ist, konzentrieren wir uns in unserem Papier aus Gründen der Vereinfachung und Illustration auf den Fall eines männlichen Verdieners ohne steuerrechtlich relevanten Partner und ohne Nachwuchs. Dies kann als steuerliche Obergrenze gesehen werden, da eine Vielzahl der komplexeren Haushaltstypen mit zusätzlichen Steuersenkungen unterstützt werden.

Auf Basis öffentlich zugänglicher Daten charakterisieren wir die jährliche Bruttolohnverteilung für alle Länder und Jahre und errechnen die daraus resultierende Verteilung der Steuerschuld wie auch der Nettolöhne. Die beiden Verteilungen von Brutto- und Nettolohneinkommen erlauben somit eine Kennzahl zum Grad der Umverteilungskraft eines nationalen Steuersystems zu bestimmen. Da ökonomisch betrachtet die wichtigste – wenn nicht die einzige – Berechtigung der Einkommensteuergesetzgebung in ihrer Umverteilungskraft liegt, ist eine solche Kennzahl sowie deren Veränderung über die Zeit von zentralem Interesse. Es gilt hier zu bedenken, dass viele Regelungen der nationalen Einkommensteuergesetzgebung in absoluten Währungsbeträgen formuliert sind. Dadurch führt einerseits die Inflation in progressiven Einkommensteuersystemen (solche wo der nächste Euro mit immer höherem Einkommen prozentuell höher besteuert wird) zu einer Drift der Einkommen in höhere Steuerklassen. Ebenso werden fixe Absetzbeträge durch die Inflation zunehmend unwichtiger. Zum anderen haben Rezessionen die gegenteilige Wirkung.

Was treibt diese Kraft der Umverteilung eines Steuersystems? Neben den üblichen wirtschaftlichen und demographischen Faktoren und neueren Verdächtigen, Globalisierung (siehe Egger et al., 2019) welche zu einer größeren Einkommensschere vor Steuern führt, fokussieren wir auf den Effekt der politischen Konstellation in einem Land. Ungleichheit und Steuern treten in Wahlkämpfen immer mehr in den Vordergrund und Wahlprogramme schlagen zunehmend ausführliche Programme für steuerliche Anpassungen vor. In den USA wie in Europa werden Erbschaftssteuern oder Vermögenssteuern erhoben bzw. diskutiert, und es werden Anpassungen der Lohnsteuern erwogen. Dem Wähler wird bei derartigen Vorschlägen oft ein fiktiver Beitragszahler vorgestellt, dessen Besteuerung dann mehr Anklang finden soll, wenn dieser dem Wähler in seiner besteuerbaren Basis möglichst unähnlich (also deutlich vermögender oder besserverdienend) ist. Was allerdings vernachlässigt wird ist die Einsicht, dass die Besteuerung von weniger typischen Haushaltstypen relativ wenig Steuereinkommen schafft. Dies ist ein Grund, warum viele Vorschläge zur Steuererhöhung dann doch den Mittelstand betreffen und andere Vorschläge der Steuererleichterung wiederum relativ wenigen Beitragszahlern zugutekommen.

Sowohl linke als auch rechte Mehrheitsregierungen sorgen für kurzfristige Steigerungen in der Umverteilungskraft des Lohnsteuersystems unmittelbar nach Wahlen.

Aufgrund der politischen Grundverfassungen würde man in der Tendenz von eher links ausgerichteten Parteien und Regierungen einen stärkeren Druck in Richtung mehr Umverteilung von vermögenden bzw. besserverdienenden zu anderen Haushalten erwarten, als dies von Parteien und Regierungen rechts der Mitte der Fall ist. Diese Erwartung findet allerdings in den Daten keinen Niederschlag: sowohl linke als auch rechte Mehrheitsregierungen sorgen für kurzfristige Steigerungen in der Umverteilungskraft des Lohnsteuersystems unmittelbar nach Wahlen und reduzieren damit die nach-Steuer Ungleichheit in solchen Perioden stärker. Dieses Phänomen ist in OECD-Ländern besonders stark ausgeprägt. Jedoch halten diese Änderungen weder für Links- noch Rechtsregierungen sehr lange an, und nach spätestens fünf Jahren nach derartigen Episoden besteht wiederum ein Anstieg in der nach-Steuer Ungleichheit.

Ein kontinuierliches Wirtschaftswachstum sowie eine teilweise Rücknahme von oft temporären Steuersystemänderungen gehen also Hand in Hand in ihrer Wirkung der Reduktion der Umverteilungskraft von Lohnsteuersystemen im Zeitablauf. Diese Schwächung des umverteilerischen Bisses von Steuersystemen scheinen weltweit die Parteien rechts wie links der Mitte ähnlich hinzunehmen. Am Ende gewinnt der Staat an Steuereinnahmen und die Beitragszahler erfahren immer schwächere Umverteilungswirkungen, welche allerdings, wie gesagt, die wichtigste Berechtigung für ein Einkommensteuersystem darstellen.

Die Autoren

Prof. Peter H. Egger ist Professor für angewandte Wirtschaftsforschung an der Konjunkturforschungsstelle (KOF) an der ETH Zürich. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in den Bereichen Panelökonometrie, internationale und regionale Wirtschaftsforschung, industrielle Organisation und multinationale Konzerne.

Dr. Nora M. Strecker ist Post-Doktorandin am Lehrstuhl für angewandte Wirtschaftsforschung an der ETH Zürich und ab September 2020 Assistant Professor am University College Dublin. Ihre Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich öffentliche Finanzen und internationale Wirtschaftsforschung.  

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