Jeden Montag präsentiert die „Nationalökonomische Gesellschaft“ in Kooperation mit der „Presse“ aktuelle Themen aus der Sicht von Ökonomen. Heute: Jakob Mayer über CO2-Steuern.
Die Errungenschaften im Kampf gegen Hunger, Krankheit und Gewalt in einer menschheitsgeschichtlich kurzen Zeit sind beeindruckend. Der Siegeszug des wissenschaftlichen Denkens lässt sogar Gedankenspiele zur Überwindung von Verfall und Tod selbst zu [1]. Diese gedankliche Abwendung von scheinbar überwundenen Gefahren ist tückisch. Die Folgeschäden des menschengemachten Klimawandels sind in vielen Bereichen schon sicht- und spürbar. Kommt man klimapolitisch nicht in die Gänge, werden Folgeschäden an Intensität und Häufigkeit zunehmen. Alleine in Österreich, einem modernen und verglichen resilienten Land, belaufen sich schon jetzt Opportunitäts- und Schadenskosten aus dem Verbleib im fossilen System und klimapolitischem Nicht-Handeln auf viele Milliarden Euro pro Jahr, Tendenz steigend [2]. Auch das österreichische Bundesheer führt in seiner „Sicherheitspolitischen Vorschau 2020“ die Klimawandelfolgen in den Kategorien „höchste Bedrohungswahrscheinlichkeit“ und „höchste Auswirkung auf die Sicherheit Österreichs“ [3] und schreibt ihnen damit ein weit höheres Risiko als „Cyberangriffen“ und „Pandemien“ zu.
Zentrale Strategien im Umgang mit Risiken schließen Diversifikation, Versicherungen und Informationsbeschaffung ein. Vor allem letztere ermöglicht es, den Nutzen von Maßnahmen mit den damit verbundenen Kosten zu vergleichen. Problematisch wird es, wenn Erwartungshaltungen zu den Kosten und Nutzen künftiger Umweltzustände nicht mit der zur Verfügung stehenden Evidenz übereinstimmen, wie dargestellt als „Laissez-faire“ in (einer zugegeben simplifizierten) Abbildung 1. Die durch diese Weltsicht entstehende Diskrepanz ist gesellschaftlich und ökonomisch nicht nur riskant, sondern eben aus einer Risikomanagement-Perspektive nicht vertretbar. Führt man die vorliegende Evidenz in konkrete präventive Maßnahmen über, weil man eine wissensgeleitete Weltsicht vertritt, gibt es weiterhin zahlreiche Unsicherheiten. Die ursprüngliche Diskrepanz ist aber weitgehend aufgelöst und die Residualrisiken können aus Risikomanagement-Perspektive vertretbar sein (siehe „Prävention“ in Abbildung 1).
Der ökonomische Blick
Jeden Montag gestaltet die „Nationalökonomische Gesellschaft" (NOeG) in Kooperation mit der "Presse" einen Blog-Beitrag zu einem aktuellen ökonomischen Thema. Die NOeG ist ein gemeinnütziger Verein zur Förderung der Wirtschaftswissenschaften.
Beiträge von externen Autoren müssen nicht der Meinung der „Presse"-Redaktion entsprechen.
Macht- und Perspektivenlosigkeit
Die jüngste Pandemie ist ein erschreckendes Beispiel für die sich einstellende Macht- und Perspektivenlosigkeit, wenn man auf Basis unsicherer Faktenlage weitreichende Einschränkungen beschließen muss. Die Faktenlage ist beim anthropogenen Klimawandel dank jahrzehntelanger Forschung umfangreicher und robuster [4]. In der heutigen wissensbasierten Marktwirtschaft mutet das Ignorieren von Evidenz wie ein Lottospiel auf die Zukunft an, mit dementsprechend potenziell katastrophalen Folgen. Darüber hinaus gibt es berechtigte Einwände, dass sich der anthropogene Klimawandel aufgrund vieler physikalischer Kippeffekte [5] einer üblichen Kosten-Nutzenrechnung entzieht – evidenz-basierte Prävention wird dadurch sogar zur ultima ratio.
Abbildung 1: Stilisierte Kosten-Nutzen-Rechnung im Risikomanagement und Gegenüberstellung von vorherrschenden Erwartungen zweier gegensätzlicher Weltsichten und der zur Verfügung stehenden Evidenz.
Ein zentrales klimapolitisches Instrument ist die Bepreisung von CO2-Emissionen. Das ökonomisch-theoretische Prinzip ist so alt wie einfach [6]:
- Eine Bepreisung bewirkt, erstens, dass die TeilnehmerInnen am Markt die gesellschaftlich-ökologischen Konsequenzen des Klimawandels durch den CO2-Preis signalisiert bekommen und letztendlich in ihre eigenen Entscheidungen miteinbeziehen können.
- Zweitens, CO2-Preise berücksichtigen die Unterschiedlichkeit von jenen, die Emissionen verursachen, weshalb die Gesamtvermeidungskosten auf ein Minimum reduziert werden.
- Drittens, CO2-Preise sind dynamisch effizient, das heißt, sie bieten einen ständigen Anreiz zur Erforschung und Anwendung von CO2-armen Technologien.
- Viertens, CO2-Bepreisung ist auch der effektivste Ansatz, um sogenannte „Rebound“-Effekte zu beschränken.
- Fünftens, globale CO2-Bepreisung wirkt am besten gegen sogenannte „Leakage“-Effekte.
- Sechstens, CO2-Bepreisung dezentralisiert die angestrebte Regulierung, das heißt, die Politik hat minimalen Informationsbedarf im Gegensatz zu ordnungsrechtlichen Regulierungen.
- Und siebtens, die tagtäglichen Entscheidungen von KonsumentInnen sind tendenziell stärker durch Preise beeinflusst als durch Umweltbewusstsein.
Insbesondere drei Gegenargumente werden wiederkehrend beansprucht, müssen also auch Basis für eine intelligente und ausgewogene Ausgestaltung einer CO2-Bepreisung sein. Erstens, unilaterale CO2-Bepreisung kann zu Wettbewerbsverlusten und auch Abwanderung produzierender Bereiche führen, vor allem in kleinen offenen Volkswirtschaften. Ein zweites Gegenargument betrifft die Erhöhung der gesamten Steuer- und Abgabenlast in einem Land. Drittens stellt sich die soziale Frage. Ohne näher auf die einzelnen Gegenargumente einzugehen, für jedes gibt es vernünftige Ausgestaltungsspielräume und diese wurden auch für Österreich empirisch weitgehend ausgeleuchtet [7-9]. Insbesondere die Bereiche Verkehr und Wohnen sind heiße Eisen und obliegen der Regulierung der einzelnen EU-Mitgliedsstaaten.
Hier wird eine CO2-Bepreisung laut österreichischem Regierungsprogramm erst 2022 kommen, die Diskussion darüber bewegt sich zwischen „angedacht“ und „kommt fix“. BeobachterInnen (inklusive InvestorInnen!) verharren im Modus „Warten auf Godot“. Länder wie Schweden und Deutschland sind da schon konkreter, sprich viel weiter. „Keine neuen Steuern“ ist kein akzeptables ökonomisches Gegenargument, sondern ein Zugang aus unklaren politischen Beweggründen.
Für eine tiefgreifende Transformation braucht es zwar Zeit, aber auch klare Signale und begleitende Umsetzungsmaßnahmen. Viele sehen den Zeitpunkt gekommen, die Märkte der Zukunft nicht anderen zu überlassen, sondern diese aktiv zu besetzen. Die Bepreisung von CO2 ist somit keine ausschließlich kostenwirksame Präventivmaßnahme, sondern eröffnet ökonomisches Potenzial durch richtungsgebende Planungssicherheit – nicht im planwirtschaftlichen, sondern ordo-liberalen Sinne. Das beeinflusst Erwartungen, welche die ausschlaggebenden ökonomischen Treiber sind.
Erwartungshaltungen waren auch im Fokus eines durch unsere Forschungsgruppe kürzlich durchgeführten Projektworkshops. Eine Seite der Teilnehmenden war fest überzeugt: „Die Einhaltung der Klimaziele ist unvorstellbar“. Die andere Seite entgegnete: „Es fehlt nur an Vorstellungskraft“. Eine ähnliche Polarisierung gibt es in vielen Themenbereichen – vermutlich gab es sie auch, als VerfechterInnen der Aufklärung vor drei Jahrhunderten auf die zahlreichen Möglichkeiten zur Überwindung von Hunger, Krankheit und Gewalt hingewiesen haben.
Der Autor
Jakob Mayer (*1989) ist Master of Science in Umweltsystemwissenschaften mit Schwerpunkt Volkswirtschaftslehre von der Karl-Franzens-Universität Graz; er schreib derzeit an seiner Dissertation zum Thema „Makroökonomische Implikationen von klimaneutralen Transformationspfaden: Eine Evaluierung von Unsicherheiten“.
Referenzen
[1] Yuval Noah Harari: Eine kurze Geschichte der Menschheit. Pantheon Verlag, München, ISBN 978-3-641-10498-6.
[2] Steininger, K.W., Bednar-Friedl, B., Knittel, N., Kirchengast, G., Nabernegg, S., Williges, K., Mestel, R., Hutter, H.-P., Kenner, L. (2020), Klimapolitik in Österreich: Innovationschance Coronakrise und die Kosten des Nicht-Handelns, Wegener Center Research Briefs 1-2020, Wegener Center Verlag, Universität Graz, Austria, Juni 2020. https://doi.org/10.25364/23.2020.1
[3] https://www.bundesheer.at/wissen-forschung/publikationen/beitrag.php?id=3311
[4] IPCC, 2018: Summary for Policymakers. In: Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty. In Press.
[5] https://www.pik-potsdam.de/services/infothek/kippelemente/kippelemente
[6] Baranzini, A, van den Bergh, J. C. J. M., Carattini, S., Howarth, R. B., Padilla, E., Roca, J. 2017. ‘Carbon Pricing in Climate Policy: Seven Reasons, Complementary Instruments, and Political Economy Considerations’. Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change 8 (4): e462. https://doi.org/10.1002/wcc.462.
[7] Budgetdienst, 2019. Verteilungswirkungen einer CO2-Steuer auf Haushaltsebene. Anfragebeantwortung des Budgetdienstes. Parlamentsdirektion Republik Österreich. https://www.parlament.gv.at/PAKT/BUDG/ANFRAGEN/VERTEILUNGSWIRKUNGEN/index.shtml
[8] Kirchner, M., Sommer, M., Kratena, K., Kletzan-Slamanig, D., Kettner-Marx, C. 2019. CO2 Taxes, Equity and the Double Dividend – Macroeconomic Model Simulations for Austria. Energy Policy 126:295–314. https://doi.org/10.1016/j.enpol.2018.11.030.
[9] Köppl, A., Schleicher, S., Schratzenstaller, M. 2019. Policy Brief: Fragen und Fakten zur Bepreisung von Treibhausgasemissionen. WIFO & Wegener Center. https://www.wifo.ac.at/news/bepreisung_von_treibhausgasemissionen
