Gibt es in der Energiekrise effizientere und treffsicherere Alternativen als Preisdeckel? Vier Optionen im Schnellcheck.
Russlands Angriff auf die Ukraine und die in der Folge von der EU verhängten Sanktionen haben die Herausforderungen für die Transformation des europäischen Energiesystems schlagartig vergrößert. Kriegsbedingt kam es im Frühjahr 2022 zu einer ungefähren Verfünffachung des Gaspreises im Vergleich zu 2019. Dazu kommen noch derzeit weitgehend ungewisse Auswirkungen auf die Versorgungssicherheit.
Gaspreis und Strompreis
Die Preisbildung für Elektrizität folgt dem sogenannten Merit-Order-Prinzip (MO). So wird die Einsatzreihenfolge von Kraftwerken bezeichnet, welche durch die Grenzkosten der Stromerzeugung bestimmt wird. Beginnend mit den niedrigsten Grenzkosten werden so lang Kraftwerke mit höheren Grenzkosten zugeschaltet, bis die Nachfrage gedeckt ist. An der Strombörse bestimmt das letzte Gebot, das einen Zuschlag erhält, den Strompreis. Der Strompreis wird demnach durch das jeweils teuerste Kraftwerk bestimmt, das gerade noch benötigt wird, um die Nachfrage zu decken. Wir sprechen hier vom „Grenzkraftwerk“.
Jede Woche gestaltet die „Nationalökonomische Gesellschaft" (NOeG) in Kooperation mit der "Presse" einen Blog-Beitrag zu einem aktuellen ökonomischen Thema. Die NOeG ist ein gemeinnütziger Verein zur Förderung der Wirtschaftswissenschaften.
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Unter „Normalbedingungen“, also ohne Angebotsrestriktion, führt der MO-Effekt zu einer Verdrängung von Kraftwerken mit hohen Grenzkosten durch Kraftwerke mit geringeren Grenzkosten. So geht etwa bei einer hohen Einspeisung von Wind- und Solarstrom die Restlast zurück und das dann aktive günstigere Grenzkraftwerk bestimmt den Marktpreis.
Was für „normale“ Marktbedingungen entworfen wurde und unter diesen gut funktioniert (hat), stößt in der aktuellen Krisensituation an seine Grenzen und wird zu einem zunehmend dysfunktionalen Allokationsmechanismus. Durch den starken Anstieg des Gaspreises in den vergangenen Monaten wurde die Stromerzeugung durch die als Grenzkraftwerke agierenden Gaskraftwerke empfindlich teurer. Die Kombination von MO und schockartigem Gaspreisanstieg ließ die Strompreise richtiggehend explodieren.
In einem Umfeld, das durch Marktversagen gekennzeichnet ist, werden marktbasierte Allokationsmechanismen dysfunktional. Ein Überdenken des Preisbildungsmechanismus für Elektrizität erscheint deshalb dringend geboten.
Politische Handlungsoptionen
Bereits im Oktober 2021 haben die Märkte die bevorstehende Energiekrise richtig antizipiert. Die Preise für Strom und Gas sind im Vergleich zum Durchschnitt des Jahres 2019 bis zum Dreifachen angestiegen. Vor diesem Hintergrund veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für Maßnahmen und Hilfestellungen gegen steigende Energiepreise. Kurzfristige Maßnahmen betrafen dabei vor allem Instrumente zum Schutz der Haushaltskunden. Vorgeschlagen wurden unter anderem die direkte Unterstützung von Verbraucherinnern und Verbrauchern, die von Energiearmut betroffen sind, sowie befristete Reduktionen der Steuern und Abgaben auf Energie, wahlweise bloß für schutzbedürftige Bevölkerungsgruppen oder auch gleich für alle Energieverbraucher. Ein Preisdeckel war in der Toolbox nicht enthalten. Aus gutem Grund, zählen doch Eingriffe in den Preismechanismus in einer Marktwirtschaft zu den schwerwiegendsten Interventionen, die aus marktwirtschaftlicher Perspektive bloß als Ultima Ratio gerechtfertigt sind.
Wenn Produkte des täglichen Bedarfs teurer werden, lässt der Ruf nach staatlichen Eingriffen nicht lang auf sich warten. So auch aktuell bei den stark gestiegenen Preisen für Energie. Sind Preisdeckel für Gas, Strom und Co. nun der ersehnte Stein der Weisen oder doch nur ein untaugliches Relikt aus der planwirtschaftlichen Mottenkiste? Gibt es ökonomisch effizientere, treffsichere und budgetschonendere Alternativen?
Wir unternehmen nachfolgend den Versuch einer groben ökonomischen Einordnung einer Auswahl von vier wirtschaftspolitischen Handlungsoptionen als Anstoß für eine vertiefte Diskussion, die vor der Implementierung von Maßnahmen rasch, tabulos und ergebnisoffen geführt werden muss.
► Option 1: Erhöhung des Angebots. Die aktuelle Energie(preis)krise ist angebotsinduziert, da es zu einer Verknappung des von Russland gelieferten Erdgases gekommen ist. Das beste Mittel, um auf einen Angebotsschock zu reagieren, wäre daher eine Erhöhung des Angebots. Ein Ausbau von erneuerbaren Energieträgern kann mittel- und langfristig die Versorgungssicherheit erhöhen und zur Erreichung der Klimaziele beitragen. Kurzfristig kann auch die Reaktivierung von abgeschalteten Kraftwerken oder die Umrüstung von Gaskraftwerken auf andere (fossile) Energieträger einen Beitrag leisten.
► Option 2: Preisdeckel. Preisbegrenzungen sind der stärkste Eingriff in den Marktmechanismus, hebeln sie doch das Knappheitssignal aus. Um den Preis für Stromkunden zu begrenzen, können Preisdeckel für Strom direkt oder für Gas, das für die Verstromung verwendet wird, eingezogen werden. Da die nationalen Energiemärkte innerhalb der EU miteinander verbunden sind, bedürfen Preisdeckel insbesondere im zweiten Fall der engen Abstimmung. Nationale Alleingänge führen abhängig vom Interkonnektionsgrad zu negativen externen Effekten und sind ineffizient. Der Anreiz zum Energiesparen wird durch gedeckelte Preise unterlaufen. Außerdem müssten die Energieunternehmen entschädigt werden, was die Maßnahme für die öffentlichen Haushalte sehr teuer macht. Hinzu kommt die geringe soziale Treffsicherheit.
► Option 3: Anpassung bzw. Aussetzung der Merit Order. Die Verbindung von Strom und Gas im Rahmen der Merit Order führt bei erhöhten Gaspreisen zu steigenden Strompreisen. Hohe Zufallsgewinne, sogenannte Windfall Profits, sind die Folge. Durch eine temporäre Aussetzung oder Adaption der Merit Order wären stark preisdämpfende Effekte auf dem Strommarkt zu erwarten. Das Thema der Abschöpfung der Zufallsgewinne wäre vom Tisch. Dieser starke Eingriff in die Marktordnung bedarf der genauen Analyse von möglichen Kollateralschäden und würde ein EU-weites Vorgehen erfordern.
► Option 4: Energiegutschriften. Automatisierte Gutschriften auf die Energierechnung bieten sich als bürokratiearme Alternative zu analogen Gutscheinen an. Über die individuelle Zählpunktnummer erhalten Stromkunden durch den Energieversorger für eine von der öffentlichen Hand bestimmte Anzahl an Kilowattstunden auf der Jahresrechnung zu einem reduzierten Preis. Für den darüber hinausgehenden Residualverbrauch sind (mit der Verbrauchsmenge steigende) Preise zu entrichten. Die Höhe des ermäßigten Strombezugs sollte sich am durchschnittlichen Verbrauch eines Haushalts orientieren, um die soziale Treffsicherheit zu erhöhen. Über einen Abschlag auf den Durchschnittsverbrauch könnte ein zusätzlicher Anreiz zum Energiesparen implementiert werden. Zudem könnte zur Erhöhung der Effizienz der Maßnahme auch zwischen unterschiedlichen Stromnutzungsarten differenziert werden.
Zu den Personen
Michael Böheim und Claudia Kettner forschen am Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung (Wifo) in den Bereichen Wettbewerb, Regulierung, Energie und ökologische Transformation.
("Die Presse", Print-Ausgabe, 25.07.2022)
