Der Kosovo: mehr als ein bloßes „Souveränitätsproblem“. Es geht um handfeste Marktinteressen. – Über die Rückkehr Russlands an den Balkan und einen neuen Ost-West-Konflikt.
Russlands Haltung in der Kosovokrise ist gleichermaßen Abbild und Katalysator seines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Kräftespiel der großen Mächte zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Die Suche nach der eigenen Rolle in dieser neuen Welt durchlief im Falle von Russlands Balkanpolitik seit Mitte der 1990er Jahre mehrere sehr unterschiedliche Phasen, die von Kooperation über zeitweilige Absenz und Nichteinmischung bis hin zu selbstbewusster Konfrontation mit dem Westen reicht. Dabei ging es aber Russland nie bloß um Kosovo allein.
Vom Beobachter zum Akteur
Während des gewaltsamen Zerfalls der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (SFRJ) in den frühen 1990er Jahren spielte Moskau aus Gründen, die in den Auflösungskrisen der Sowjetunion liegen, eine eher zurückgenommene Rolle am Balkan. Der jugoslawische Zerfallsprozess wurde 1989 ganz eigentlich von Milosevics Entscheidung ausgelöst, die weitgehende Autonomie des Kosovo (und der Vojvodina) innerhalb Serbiens und der SFRJ kurzerhand abzuschaffen. Die Position Russlands bei der Beendigung des Krieges in Bosnien und Herzegowina, die von den USA Ende 1995 im Dayton-Abkommen ausgehandelt wurde, schwankte zwischen demonstrativer Loyalität zum christlich-orthodoxen Serbien und durchaus konstruktiver Zusammenarbeit mit dem Westen. Diese unstete außenpolitische Linie setzte sich bis in die ersten Jahre des neuen Jahrtausends fort. Im Vorspiel zum Kosovo-Krieg, das mit dem Auftauchen der Kosovo-Befreiungsarmee (UCK) Ende 1997 begann, erwies sich Russland als recht zugänglich für die Vorstellungen des Westens zur Entschärfung dieses letzten großen Konfliktes am Balkan.
Während und nach der Friedenskonferenz von Rambouillet und Paris im Februar bzw. März 1999 sowie der darauf folgenden NATO-Intervention stellte sich die russische Außenpolitik einigermaßen orientierungslos dar. Russland war bei den Friedensgesprächen selbst kooperativ, lehnte aber eine militärische Intervention ohne UN-Mandat ab. Zur allgemeinen Überraschung hat Russland jedoch wenige Monate später mit der Ahtisaari-Tschernomyrdin-Mission im Juni 1999 entscheidend mitgeholfen, diese erste außerhalb ihres Verteidigungsbereichs liegende Operation der westlichen Militärallianz zu einem für die NATO guten Ende zu bringen.
Schließlich zog Russland Anfang Juli 2003 sogar seine Truppen aus dem Kosovo ab - diese waren 1999 von Bosnien und Herzegowina aus in einem Überraschungscoup zum Flughafen von Pristina verlegt worden, gerade als NATO-Bodentruppen von Mazedonien her in die abtrünnige Provinz einmarschierten. Damit erschien das Ende des russischen geopolitischen Engagements am Balkan gekommen.
Heute wissen wir, dass dies nicht der Fall war. Der Abzug vom Balkan - das russische Truppenkontingent hatte zuvor schon Bosnien und Herzegowina verlassen - war vielmehr der Schlussakkord der konfusen Ad-hoc-Politik, welche die Jelzin-Ära in den 1990er Jahren gekennzeichnet hatte.
Erratisches Engagement in der Jelzin-Ära
Russlands sprunghafte Kosovo-Politik unter Präsident Jelzin kann man am besten anhand der Chronologie jener turbulenten Ereignisse am Ende des vorigen Jahrhunderts nachzeichnen.
Es war Boris Jelzin, der Milosevic dazu brachte, mit einer diplomatischen Beobachtermission (Kosovo Diplomatic Observer Mission, KDOM) ab Sommer 1998 erstmals einer internationalen Präsenz im Kosovo zuzustimmen. Das in Moskau am 17. Juni 1998 unterzeichnete Jelzin-Milosevic-Abkommen, mit dem der Kosovo-Konflikt nicht mehr allein eine innere Angelegenheit Jugoslawiens war, ebnete den Weg zur Errichtung der kurzlebigen internationalen Mission aus Europäern, Amerikanern und Russen. Die Berichte dieser Mission, die gleichermaßen an die Hauptstädte und an die UNO ergingen, wurden vor Ort in Pristina und Belgrad erstellt und trugen zu einem besseren Verständnis dieses historischen Konflikts zwischen Serben und Albanern bei. Präziser gesagt war dies ein Konflikt zwischen Belgrad einerseits und dem von Ibrahim Rugova errichteten Schattenstaat sowie - seit ca. 1997 - dem aufkeimenden bewaffneten Widerstand der Befreiungsarmee des Kosovo (Ushtria Çlirimtare e Kosovës, UCK).
Die KDOM berichtete durchaus ausgewogen über den systematischen Gebrauch exzessiver Gewalt durch serbische Sicherheitskräfte gegen die Zivilbevölkerung wie auch über die wachsende Zahl von Terroranschlägen durch die UCK. Es war einer jener seltenen Fälle, in denen bereits während eines Konflikts mit Berichten durch vor Ort tätige Vertreter der internationalen Gemeinschaft Menschenrechtsverletzungen objektiv aufgezeigt wurden. Das wiederum hat die Reaktionen der Staatengemeinschaft auf die Kosovokrise beschleunigt. Vor allem der UN-Sicherheitsrat und die Balkan-Kontaktgruppe (Deutschland, Frankreich, Italien, Russland, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten) mussten auf die alarmierenden Berichte aus der Region rascher reagieren.
Dieser neue Ansatz bei der Bewältigung eines innerstaatlichen Konflikts bereitete den Boden für den wenig später folgenden Paradigmenwechsel in den internationalen Beziehungen. Historisch betrachtet ist der Kosovo-Konflikt einer der ersten Fälle, in denen die Souveränität eines Staates - das Kernelement der internationalen Ordnung seit dem Westfälischen Frieden 1648 - von der internationalen Staatengemeinschaft in Frage gestellt wurde. Die anhaltenden schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen, die durch jugoslawische Sicherheitskräfte gegenüber den Bürgern des eigenen Landes erfolgten, lösten ein grundlegendes Überdenken des traditionellen Konzepts der absoluten Staatssouveränität aus. Das bahnbrechende neue Konzept der Verantwortung zum Schutz (Responsibility to Protect), das schließlich wenige Jahre später auf dem Weltgipfel der UNO 2005 in New York als global geltendes Prinzip angenommen wurde, hatte ihre tatsächliche Erstanwendung bereits 1998/99 im Kosovo erfahren.
Um zum eigentlichen Konflikt zurück zu kommen: Die KDOM war jene Ad-hoc-Formation, die sozusagen das Troika-Modell eingeführt hat, nämlich die gleichberechtigte informelle Zusammenarbeit Brüssels, Moskaus und Washingtons. Dieses Format kam seither in den Friedensverhandlungen in Rambouillet und Paris im Jahr 1999 und in den jüngsten Versuchen einer Einigung zwischen Belgrad und Pristina zur Anwendung. Mit dem deutschen Spitzendiplomaten Wolfgang Ischinger als primus inter pares hat das europäisch-amerikanisch-russische Dreigestirn am 10. Dezember 2007 dem UNO-Generalsekretär Ban Ki-moon den bislang letzten - ergebnislosen - Kosovo-Bericht vorgelegt. Das Troika-Format wurde jedoch vom UNO-Sondergesandten Martti Ahtisaari in den Verhandlungen über den künftigen Status des Kosovo in den Jahren 2006 und 2007 nicht aufgegriffen; darauf wird später noch näher einzugehen sein.
Das Mandat der KDOM war letztendlich durch die weitere Eskalation des Konflikts gegenstandslos geworden. Mit dem bloßen Notieren der Ereignisse war der eskalierenden Gewaltspirale nicht beizukommen. Daher wurde die Beobachtermission im Oktober 1998 von der OSZE-geführten Kosovo-Überwachungsmission (KVM) abgelöst. Sie war durch amerikanische Vermittlung, nämlich durch ein bilaterales Abkommen zwischen den USA und der Bundesrepublik Jugoslawien (Milosevic-Holbrooke-Abkommen vom 13. Oktober 1998), eingerichtet worden. Bezeichnenderweise wurden bei diesen Verhandlungen weder die EU noch Russland einbezogen; ebenso wenig waren Vertreter der Kosovo-Albaner am Abkommen beteiligt. Erst im Nachhinein informierte Holbrooke den russischen Botschafter in Belgrad, Juri Kotov, sowie den Autor als gerade ernannten EU-Sondergesandten über das Abkommen. Er hat jedoch die Übergangenen um Unterstützung bei dessen Umsetzung ersucht. Die EU hatte trotz der Erkenntnis, dass ohne militärische Komponente die Erfolgschancen als gering eingeschätzt werden müssen, schließlich ihre Unterstützung signalisiert. Das hat auch Russland getan, immerhin war das Abkommen vom jugoslawischen Präsidenten persönlich ausverhandelt worden.
Das Milosevic-Holbrooke-Abkommen war jedenfalls ein weiterer wichtiger Schritt auf dem Weg zur Internationalisierung des Konflikts. Es sah - zum allerersten Mal - die unbewaffnete Kontrolle des jugoslawischen Luftraums durch die NATO im Rahmen der Überwachungsmission vor, was - nach Dayton - den zweiten wesentlichen Eingriff in die Souveränität Jugoslawiens darstellte. Russland hat sich auch damals weder gegen das verstärkte Engagement der NATO noch gegen die Leitung der OSZE-Mission durch einen Amerikaner, nämlich Botschafter William G. Walker, ausgesprochen; vielmehr stellte Russland der KVM sogar diplomatisches Personal zur Verfügung.
Russland, das sich damals eher zurückhaltend an der Balkan-Kontaktgruppe beteiligte, wurde in dieser Zeit nicht als schwieriger Partner bei der Suche nach einer Lösung für den Konflikt wahrgenommen; im Gegenteil schien es, als ob Russland bei einer solchen Lösung hilfreich sein wollte. So zeigten sich beim russisch-amerikanischen Gipfel in Moskau am 2. September 1998 die beiden Präsidenten Jelzin und Clinton enttäuscht über Belgrads Missachtung des Jelzin-Milosevic-Abkommens, und die beiden Außenminister Albright und Iwanow drängten auf die sofortige Wiederaufnahme der Verhandlungen zwischen Belgrad und allen betroffenen Kosovo-albanischen Gruppen. Das aber hörte sich wie eine stillschweigende Anerkennung der „UCK-Terroristen" als notwendiger Gesprächspartner an.
Am 23. September 1998, nur einen Tag, bevor die NATO die ersten formellen Schritte in Richtung militärischer Intervention setzte, verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen - mit Unterstützung Russlands - Resolution 1199, die bei Stimmenthaltung Chinas angenommen wurde. Darin forderte das wichtigste Organ der Vereinten Nationen die Einstellung der Feindseligkeiten und mahnte, dass, „falls die in dieser Resolution geforderten Maßnahmen... nicht ergriffen würden ... zusätzliche Maßnahmen zur Sicherung oder Wiederherstellung des Friedens und der Stabilität in dieser Region" in Betracht gezogen würden.
Von der Shuttle Diplomacy zur Coercive Diplomacy
Während sich die Lage im Krisengebiet laufend zuspitzte, spielte Russland in der gemeinsamen shuttle diplomacy der USA und der EU - die ein Friedensabkommen zwischen Belgrad und Pristina zum Ziel hatte - auch weiterhin praktisch keine Rolle. Moskau war auch bei der schwierigen Umsetzung der KVM, die bis zu ihrem vorzeitigen Abbruch im März 1999 nie die angestrebte Kapazität von 2000 Personen erreicht hatte, bloß mit einer geringen Anzahl von zivilen Beobachtern präsent. Europa und die USA haben jedoch die russische Seite über die politischen Gespräche in Belgrad und Pristina, sowie über Bemühungen der EU und der USA um einen auf der Deklaration der Kontaktgruppe vom 2. September 1998 basierenden Kompromiss zwischen Belgrad und Pristina zur Wiederherstellung eines „ausreichenden Niveaus der Selbstverwaltung" im Kosovo auf dem Laufenden gehalten.
Die dramatischen Ereignisse, die dem Massaker an 45 Kosovo-Albanern durch jugoslawische Sicherheitskräfte im kosovarischen Dorf Račak Mitte Januar 1999 folgten, markieren einen Wendepunkt in der Kosovo-Krise. Waren die USA nunmehr zu einem militärischen Eingreifen bereit, waren die Europäer trotz ihrer Angst vor einem weiteren Srebrenica von militärischen Lösungen weniger überzeugt. Sie plädierten für eine Friedenskonferenz im Stil von Dayton. So wurden bald darauf beide Konfliktparteien zu einem Gipfel in der Sommerresidenz des französischen Präsidenten in Rambouillet (und später in Paris) bestellt, wo ein allerletzter Anlauf zur Lösung der Kosovo-Frage im Rahmen einer Autonomie innerhalb Jugoslawiens unternommen wurde.
Zwischen 6. Februar und 19. März 1999 versuchten die Unterhändler der Kontaktgruppen-Troika (Christopher Hill für die USA, Boris Majorski für Russland und der Autor für die EU) einen Kompromiss auszuarbeiten, der zwar die Souveränität und territoriale Integrität der BRJ (Serbien und Montenegro) wahren sollte, gleichzeitig jedoch für die albanische Mehrheit des Kosovo ein hohes Maß an Selbstverwaltung vorgesehen hatte. Eine internationale Militärpräsenz hätte die öffentliche Sicherheit und die Durchsetzung dieses Abkommens garantiert. Schließlich war vorgesehen, dass nach einer Frist von drei Jahren eine endgültige Entscheidung über den Status der Provinz getroffen werden sollte.
Russland war bereit, den politischen Teil des Rambouillet-Friedensabkommens zu unterstützen, signalisierte jedoch Zurückhaltung, dessen militärischen Teil mitzutragen, so lange Belgrads Zustimmung ausständig war. Diese Zustimmung konnte aber nie erreicht werden, war doch Milosevic - anders als seine kompromissbereiten Unterhändler vor Ort - letztlich nicht zu einem Einlenken bereit gewesen.
Mit der Entscheidung, Milosevic trotzdem weiterhin zu unterstützen, fiel Moskau den gemäßigten Kräften innerhalb der jugoslawischen Regierung und der demokratischen Opposition in Serbien in den Rücken. Zudem hat Russland die NATO gleichsam sehenden Auges gezwungen, ihren Aktivierungsbefehl (ACTORD) vom 13. Oktober 1998 umzusetzen. Die Mitgliedsregierungen haben, wie im Nordatlantikpakt vorgesehen, NATO-Generalsekretär Javier Solana den Auftrag gegeben, zum militärisch opportunen Zeitpunkt Luftangriffe auf Jugoslawien zu initiieren.
Moskaus Bocksprünge in der Kosovo-Frage
Die erstaunlichen Widersprüche in der Balkanpolitik des Kremls während der Jelzin-Ära werden von einem langjährigen Insider, dem früheren russischen Diplomaten Oleg Levitin, eindrücklich beschrieben. Levitin arbeitete von 1990 bis 1999 in der Balkan-Abteilung im Moskauer Außenministerium und an den russischen Botschaften in Tirana und Belgrad (wo der Autor ihn kennen gelernt hat); wenig später ist er nach Israel emigriert. In einem Artikel, den er im Jahr 2000 als Forschungsstipendiat am Londoner Centre for Defence Studies verfasste, beschreibt Levitin Moskaus Bocksprünge in der Kosovo-Frage. "Während dieser Zeit wurde eine Verzögerungstaktik oft in Ermangelung anderer Handlungsperspektiven zu Moskaus Hauptstrategie." Levitin benennt zwei durchaus unterschiedliche Phasen in der russischen Außenpolitik, nämlich eine unter Andrej Kosyrew, der als erster Außenminister des demokratischen Russlands pro-westlich eingestellt war und sich gegen ein Engagement auf dem Balkan aussprach ("Wir haben unser Tschetschenien, wir können uns nicht im Kosovo einmischen"), und eine zweite unter dem aktiveren Jewgeni Primakow. Levitin schreibt, dass "... Primakow 1996 versuchte, mit Belgrad über einen Kompromiss auf Basis einer Autonomie des Kosovo zu reden, doch darauf folgte nur ein unregelmäßiger und eher beiläufiger Meinungsaustausch zwischen beiden Regierungen. Moskau war offenbar nicht bereit, auf diesen strategischen Partner in einer internen Angelegenheit Druck ausüben."
Der Kreml benötigte bis Anfang 1999, ehe er sich - nach einem erneuten Ministerwechsel im Außenressort - „in eine mehr oder weniger konstruktive Diskussion zu den vorliegenden Entwürfen für Friedenspläne" einschaltete. Levitin bezieht sich damit auf Rambouillet, wo Russlands Diplomatie, motiviert durch den klug agierenden Außenminister Igor Iwanow, als deutlich selbstbewussterer Partner des Westens aufgetreten war. Der russische Vertreter in der Troika, der erfahrene Diplomat Boris Majorski, wusste nur allzu gut, dass die Friedensgespräche auf französischem Boden die letzte Chance für Jugoslawien darstellten, Kosovo - mit Hilfe des Westens - in Jugoslawien zu halten, vorausgesetzt natürlich, dass eine Einigung über eine substanzielle Autonomie für die Provinz erzielt werden könne.
Maiorsky war sich auch völlig im Klaren, dass nur ein Erfolg in diesen Friedensgesprächen einen Einsatz der NATO abwenden könnte. Die Nordatlantische Allianz sollte nämlich im April 1999 ihr 50-jähriges Jubiläum feiern und konnte es sich schlichtweg nicht erlauben, den Aktivierungsbefehl vom Oktober 1998 zurückzuziehen und solcherart klein beizugeben. Diese „Logik des Datums" hatte die USA und die europäischen Partner in eine äußerst schwierige Situation gebracht.
Während der gesamten Verhandlungen in Rambouillet war mein Eindruck als europäischer Troika-Kollege von Majorski, dass Russland einen Erfolg und damit eine friedliche Lösung im Rahmen der wiederhergestellten Autonomie für Kosovo angestrebt hat. Dies wurde auch durch die häufigen Besuche des Außenministers Iwanow oder seines Stellvertreters im Schloss von Rambouillet unterstrichen.
Kosovo in Jugoslawien zu halten und die NATO aus Kosovo herauszuhalten war die grundsätzliche Verhandlungslinie des Kremls. Schlussendlich wurde Moskau aber zur Geisel Belgrads, da es außerstande war, Milosevic wenigstens zu einer gewissen Flexibilität zu bewegen. Wie wir heute wissen, war es Milosevics Ziel, jeden Kompromiss zu verhindern, der ihm die Option genommen hätte, Kosovo weiterhin als Manövriermasse für das innenpolitische Kräftemessen zu gebrauchen. Überdies vermittelte „Moskaus Sturheit", wie Levitin schreibt, „ein falsches Signal an Belgrad und trug zu einer Verhärtung der Position bei."
Die NATO-Intervention in Jugoslawien (März bis Juni 1999) war für Moskau eine schwere und teilweise wohl auch selbstverschuldete Demütigung. Diese erstmals durchgeführte humanitäre Intervention ohne UN-Mandat ist auch heute noch höchst umstritten. Selbstredend wurde sie vom Kreml umgehend auf das Schärfste verurteilt. Im Westen gilt der NATO-Krieg allgemein als illegal, aber legitim, und wurde daher von Jürgen Habermas treffend als Krieg an der Grenze zwischen Recht und Moral bezeichnet. In einem ist man sich jedoch einig: Mit der NATO-Intervention wurde ein neues Kapitel im globalen Mächtespiel nach dem Kalten Krieg aufgeschlagen, ob zum Vorteil einer friedlicheren Welt, bleibt vorerst dahingestellt.
Ein unverhoffter Verbündeter der NATO
Als Konsequenz der unilateralen Entscheidung der NATO, gegen Jugoslawien in den Krieg zu ziehen, setzte Moskau seine Mitwirkung in der Kontaktgruppe, dem wichtigsten politischen Gremium in der Balkanpolitik, aus. Daher war es umso überraschender - und wiederum ein neuer Hinweis auf Russlands strategielose Außenpolitik -, dass gerade Jelzin die NATO und den Westen vor einem großen Debakel (und vor dem befürchteten Einsatz von Bodentruppen) bewahrt hat. Ende Mai, Anfang Juni 1999, noch während NATO-Bomben auf Jugoslawien fielen, machte der Kreml Milosevic unmissverständlich klar, dass er nicht länger auf russische Unterstützung zählen würde können. Es wäre an der Zeit, mit dem Westen eine Übereinkunft zur Beendigung des Krieges zu finden.
Aus Gründen, die nicht in Zusammenhang mit dem Konflikt stehen, ernannte Jelzin den erfahrenen Politiker Viktor Tschernomyrdin zu seinem persönlichen Gesandten für Jugoslawien. Für die mehr und mehr in Verlegenheit geratende westliche Allianz - der auf wenige Tage angelegte Luftkrieg zog sich bereits über Wochen dahin - sollte sich diese Personalentscheidung des russischen Präsidenten als Glückstreffer erweisen. Die Rolle Tschernomyrdins bei der für die NATO so wichtigen Beendigung des Konflikts war zweifellos äußerst konstruktiv. Dem westlichen Unterhändler Martti Ahtisaari genügte eine einzige Reise nach Belgrad - in Begleitung von Tschernomyrdin - um Milosevic von einem Waffenstillstand zu „überzeugen". Dieser enthielt im Übrigen für Jugoslawien wesentlich schlechtere Bedingungen als zuvor der Friedensplan von Rambouillet. Während für Rambouillet die Kontaktgruppe federführend war, basierte der von der Ahtisaari-Tschernomyrdin-Mission ausgehandelte Waffenstillstand auf einem von der G8 akkordierten Grundsatzpapier. Die bereits im Mai 1999 erfolgte Ablöse Primakows als Premierminister hatte zweifelsohne den Weg für dieses Abkommen zwischen Moskau, Belgrad und dem Westen erleichtert.
Infolge des Waffenstillstands erhielten die Vereinten Nationen wieder eine Rolle in der Konfliktbewältigung, sie wurden mit der interimistischen Verwaltung des Kosovo (UNMIK) betraut. Eine von der NATO geführte internationale Militärmission (KFOR), der, wie bereits erwähnt, bis 2003 auch russische Soldaten angehörten, übernahm die Wiederherstellung von Sicherheit und Stabilität. NATO-Truppen waren zu diesem Zeitpunkt bereits in Bosnien und Herzegowina, in Mazedonien und in Albanien stationiert.
Es muss jedoch betont werden, dass die Übereinkunft vom Juni 1999 ausdrücklich auf die Souveränität und territoriale Integrität von Jugoslawien Bezug nimmt, und zwar durch die Wiederholung des im Friedensplan von Rambouillet enthaltenen Konzepts einer substanziellen Autonomie - und nicht einer Unabhängigkeit - für Kosovo, fußend auf der Resolution 1244/99 des UN-Sicherheitsrates, wo ebendiese substanzielle Autonomie für Kosovo festgeschrieben ist. Diese Position wurde, zumindest offiziell, von den USA und der EU bis zu den Statusverhandlungen unter dem UN-Sondergesandten Ahtisaari in den Jahren 2006 und 2007 akzeptiert. Dies wird auch dadurch unterstrichen, dass im Abschlussbericht, den Ahtisaari am 2. Februar 2007 dem UN-Sicherheitsrat übergeben hat, der Begriff Unabhängigkeit nicht erwähnt wird. Er findet sich jedoch im Begleitschreiben des Sondergesandten, was im Kreml zu entschiedener Ablehnung geführt hat. Die Erwähnung dieser Option sei nämlich - so der russische Außenminister -mit den Richtlinien der Kontaktgruppe vom November 2005 nicht vereinbar.
Daher ist festzuhalten, dass Russlands Opposition zur Unabhängigkeit Kosovos weder neu ist, noch Moskau diesbezüglichen Verhandlungsspielraum sieht. Neu ist aber, dass diese Haltung heute um einiges akzentuierter vertreten wird als je zuvor. Trotz aller Inkonsistenzen die Russlands Kosovo-Politik auszeichnen, hat der Kreml an Belgrads Position, nämlich „Kosovo ist unveräußerlicher Teil von Serbien", stets festgehalten. Die Beweggründe für die Unterstützung Belgrads mögen sich im Laufe der Zeit geändert haben, doch die Festlegung auf die serbische Souveränität über Kosovo blieb unverändert, und dies trotz der dramatischen Ereignisse zwischen März und Juni 1999. Denn Moskau war in seiner Empörung über den Krieg der NATO von der systematischen Vertreibung von bis zu 800.000 Kosovo-Albanern durch serbische Sicherheitskräfte nicht zu beeindrucken. Es waren aber diese brutalen Gewalttaten der serbischen Spezialeinheiten, die das Verhältnis zwischen Belgrad und Pristina wohl für immer verändert haben. Daher musste schon damals die Rückkehr Kosovos unter serbische Staatlichkeit als völlig unrealistisch scheinen.
In den letzten Monaten der Ära Jelzin, der Ende 1999 von seinem Amt zurücktrat, war die russische Außenpolitik immer „präsidialer" geworden. Sie wurde womöglich noch „unbeständiger, ohne klare politische Vorgaben, besonders in Bezug auf das Militär." Ein typisches Beispiel stellt der groteske Wettrennen der russischen Truppen aus dem benachbarten Bosnien und Herzegowina dar, die sich des Flughafens von Pristina sofort nach dem Ende der NATO-Kampagne im Juni 1999 zu bemächtigen suchten. Dank der wohlüberlegten Reaktion des britischen KFOR-Oberbefehlshabers Michael Jackson konnte die potentiell gefährliche Konfrontation zwischen Russland und der westlichen Allianz entschärft werden. Der britische General verweigerte schlichtweg den Befehl des NATO-Oberbefehlshabers (SACEUR) Wesley Clark, den Flughafen mit militärischer Gewalt zurückzuerobern - Jacksons legendäre Antwort an Clark lautete: „Ich werde für Sie nicht den Dritten Weltkrieg beginnen."
Während der ersten Amtszeit von Putin zeichnete sich Russlands Kosovo-Politik weder durch offen ausgetragene gröbere Auffassungsunterschiede mit dem Westen noch durch ein besonderes Engagement des Kremls aus. Ereignisse wie der demokratische Umbruch in Belgrad im Oktober 2000 oder der Sturz und die nachfolgende Auslieferung von Milosevic an das UN-Tribunal in Den Haag hinterließen in den Beziehungen zwischen Russland und dem Westen keine nachhaltigen Schrammen.
Sogar nach Russlands faktischem Rückzug aus dem Kosovo unterstützte Moskau, obzwar zurückhaltend, den unter der Ägide der Vereinten Nationen laufenden Prozess zur Festlegung des künftigen Status der Provinz. Russland widersetzte sich nicht der Berufung von Ahtisaari zum UN-Sondergesandten, obwohl Ahtisaaris Präferenz für eine Art von „beaufsichtigter Unabhängigkeit" für Kosovo damals bereits bekannt war. Russland nahm sogar Ahtisaaris Wunsch, alleiniger Sondergesandter zu sein, hin, und verzichtete damit auf die traditionelle Troika-Struktur. Es ist freilich unklar, ob Russland nicht bereits zu jenem Zeitpunkt mit dem Gedanken spielte, die gesamte politische Verantwortung und - bei Scheitern der Verhandlungen - die alleinige Schuld dem Westen anzulasten. Die westlichen Mitglieder der Kontaktgruppe - wie auch Ahtisaari und sein engagiertes Team um den früheren Generalsekretär im österreichischen Außenministerium, Albert Rohan - waren die längste Zeit zuversichtlich oder sogar überzeugt, dass Russland schlussendlich den vom Westen unterstützten Lösungsvorschlag für eine von der EU überwachte Unabhängigkeit Kosovos stillschweigend akzeptieren würde.
Dies stellte sich als krasse Fehleinschätzung heraus. Sogar nach einem allerletzten Versuch einer Einigung, der auf deutsche Initiative wieder in Form der Troika unternommen wurde, hat Russland jedweder Art von Unabhängigkeit für Kosovo eine unzweideutige Absage erteilt. Der Bericht der Troika-Unterhändler an den UNO-Generalsekretär Ban Ki-moon vom 10. Dezember 2007 enthält deshalb auch bloß die Feststellung, dass in der Kontaktgruppe auch weiterhin keine Übereinstimmung erzielt werden konnte. Während die USA sich in etwa seit dem Sommer 2007 in der Unabhängigkeitsfrage bemerkenswert zurückgehalten haben, bewegte sich die EU im gleichen Zeitraum mühsam, aber beständig, auf eine gemeinsame Position zu. Abgesehen von Zypern hatten - aus innenpolitischen Gründen - Rumänien, die Slowakei und Spanien Bedenken; es ist daher nicht anzunehmen, dass diese Staaten Kosovo alsbald anerkennen werden.
Wohl auch deshalb hat dieser sich abzeichnende Konsens innerhalb der westlichen Staaten Russland nicht wirklich beeindruckt. Staatliche Souveränität und territoriale Integrität sind weiterhin Leitmotive für die Kosovo-Politik des Kremls, während das im Widerspruch dazu stehende Prinzip Selbstbestimmung in Moskaus Politik nach wie auf strikte Ablehnung stößt; die eigenen Sezessionsprobleme à la Tschetschenien motivieren die negative Haltung des Kremls. Während der Westen Kosovo als Fall sui generis betrachtet, verweist Moskau auf eine mögliche negative Präjudizwirkung für die eingefrorenen Konflikte von Abchasien, Süd-Ossetien und Nagorno-Karabach im Südkaukasus bis zu Transnistrien (Republik Moldau). Kosovos Unabhängigkeit, so die russische Argumentation, würde in einer Kettenreaktion zur Gründung weiterer nicht existenzfähiger Zwergstaaten führen und somit die pan-europäische Sicherheitsarchitektur aus dem Gleichgewicht bringen.
Russlands neues globales Selbstbewusstsein
Im Jahr 2007, während die Vermittlungsbemühungen der Vereinten Nationen zwischen Belgrad und Pristina in Wien ihren Lauf nahmen, demonstrierte Russland - motiviert von steigenden Öl- und Gaspreisen - auf dem globalen politischen Parkett neues Selbstbewusstsein. Dieses war bereits in den Jahren zuvor stetig gewachsen und hatte zu einer graduellen Rückkehr zur Rhetorik des Kalten Krieges und zu einer beunruhigenden Form von außenpolitischem Nationalismus geführt. Russlands nationales Interesse erfasste wieder den Balkan. Diesmal orientiert sich die Politik nicht an einer diffusen slawisch-orthodoxen Freundschaft, sondern an - wie es scheint - präzise kalkulierten ökonomischen, politischen und strategischen Zielen.
Dieser außenpolitische Paradigmenwechsel Russlands wurde von Wladimir Putin auf der Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik am 10. Februar 2007 auf den Punkt gebracht: „Einzelne Normen, eigentlich schon beinahe das gesamte Rechtssystem eines einzelnen Staates, in erster Linie natürlich der Vereinigten Staaten, haben die nationalen Grenzen in allen Bereichen überschritten und werden sowohl in der Wirtschaft als auch in der Politik und in der humanitären Sphäre anderen Staaten aufgedrängt."
Dabei geht es nicht allein um Kosovo, das in gewisser Weise zum ersten „Opfer" des neuen russischen Selbstbewusstseins wie auch der Zögerlichkeit des Westens, dessen Jugoslawien-Politik bereits in der Vergangenheit häufig Stückwerk geblieben war, geworden ist. Die stillschweigende Hinnahme einer möglichen Unabhängigkeit Kosovos schien in den späten Jelzin- und frühen Putinjahren zumindest nicht völlig ausgeschlossen, da Moskau damals in erster Linie mit den Folgen der verheerenden russischen Finanzkrise vom August 1998 beschäftigt war. Heute wissen wir jedoch, dass die Annahme, der Kreml würde zu irgendeiner Form von staatlicher Unabhängigkeit Kosovos schließlich doch seine Zustimmung geben, bereits zu Beginn der Ahtisaari-Mission unrealistisch gewesen ist.
In diesem Sinne kann das lange Hinauszögern der notwendigen Entscheidung in den seit dem Zerfall Jugoslawiens noch immer ungelösten Souveränitäts- und Territorialfragen - das Kapitel Kosovo hätte schon vor Jahren abgeschlossen werden können - als Kollateralschaden des russischen Risorgimento gesehen werden. Der nach der Auflösung der Sowjetunion wenig einfühlsame Umgang mit dem gedemütigten Russland hat das Seine zum gegenwärtigen Spannungszustand in den russisch-westlichen Beziehungen beigetragen. Die rasche und in den Augen Moskaus rücksichtslose Erweiterung von EU und insbesondere NATO bis vor die Tore Russlands, die offene Unterstützung der färbigen Revolutionen in der Ukraine und Georgien durch den Westen oder die Pläne Washingtons zur Errichtung von Raketenabwehrstützpunkten in Polen und der Tschechischen Republik tragen allesamt zur idée fixe des Kremls bei, Russland würde - sollte es nicht hier und jetzt reagieren - für alle Zeiten auf den Status einer drittrangigen Macht zurückfallen. Denn Putin und seine Kremlvertrauten sind sich der aktuellen militärischen Unterlegenheit Russlands nur allzu bewusst: Selbst nach den jüngst erfolgten substanziellen Erhöhungen macht das russische Verteidigungsbudget nur zirka fünf Prozent von jenem der USA aus.
Daher reagiert Russland auf seine (bewährte) Weise: Indem es die Arbeit von in- und ausländischen NGOs behindert, indem es OSZE/ODIHR-Beobachtern die Beobachtung der jüngsten russischen Wahlen verweigert, oder indem es die Schließung der Büros des British Council - der offiziellen britischen Kulturinstitute - in Sankt Petersburg und Jekaterinenburg erzwingt. Alles in allem ist Russland unter Putin auf beklemmende Weise autoritärer und sehr rasch weniger demokratisch geworden.
Doch wird in Russland nicht nur gegen inländische zivilgesellschaftliche Institutionen rigoros vorgegangen und die Tätigkeit internationaler und regionaler Organisation wie der OSZE behindert. Unter Putin hat Russland begonnen, einige der wesentlichen aus dem Kalten Krieg stammenden Sicherheitsabkommen zwischen Ost und West in Frage zu stellen. Erst kürzlich suspendierte Russland seine Mitgliedschaft im KSE-Vertrag, dem Vertrag über Konventionelle Streitkräfte in Europa, mit der Begründung, dass der im Jahr 1999 unterzeichnete Adaptierte KSE-Vertrag nie von den westlichen Staaten ratifiziert wurde. Der Kreml stellt außerdem den INF-Vertrag, den Washingtoner Vertrag über nukleare Mittelstreckensysteme aus dem Jahr 1987, in Frage, was wiederum zu Diskussionen über ein 2008 auslaufendes noch wichtigeres Abkommen führen könnte, nämlich den START-Vertrag (Vertrag zur Verringerung der Strategischen Nuklearwaffen), der Langstreckenwaffen regelt.
Es muss aber auch festgehalten werden, dass die USA es Russland viel zu leicht gemacht haben. Nebenbei sei nämlich bemerkt, dass in der ersten Amtsperiode von George W. Bush mit der Demontage des Sicherheitssystems aus dem Kalten Krieg begonnen wurde, als nämlich die USA 2001 den ABM-Vertrag (zur Begrenzung von Raketenabwehrsystemen) aus dem Jahr 1972 gekündigt haben, um mit der Entwicklung des US-Raketenschilds beginnen zu können.
Ein neuerliches Ost-West-Wettrennen am Balkan?
Zum besseren Verständnis muss Russlands neue Intransigenz, die weit über die Kosovo-Frage hinausreicht, in diesem veränderten geopolitischen Umfeld beurteilt werden. Moskaus anhaltende Politikoffensive sollte man jedoch keinesfalls allein an Hand der militanten Rhetorik oder auch aufgrund des eher reaktiven Agierens in Bezug auf internationale Sicherheitsfragen messen.
Für unser Thema ist Russlands ökonomisches Vorsprechen auf dem Balkan - in gewisser Weise eine Rückkehr dorthin - viel maßgeblicher. In einem Interview mit der Wiener Tageszeitung Der Standard fasste erst kürzlich der Chefredakteur von Russia in Global Affairs, Fjodor Lukjanov, Russlands neue Strategie treffend zusammen: "Wir möchten handeln wie die Amerikaner." Und das geschieht auch.
Am 18. Jänner 2008 unterzeichnete Präsident Putin bei seinem Besuch in Sofia ein Abkommen zwischen Russland, Griechenland und Bulgarien über die Errichtung der Gaspipeline South Stream. Dieses gemeinsame Projekt des russischen Energiegiganten Gazprom und der italienischen ENI würde via Schwarzes Meer den Balkan erreichen und sich weiter nach Mitteleuropa, einschließlich Österreich, fortsetzen. Eine Realisierung dieser Pipeline würde zweifellos ernsthafte Folgen für die Ziele der Europäischen Union im Bereich der Energiesicherheit mit sich bringen. Es würde dem Projekt Nabucco, das von der EU unterstützt und von der österreichischen OMV sowie von Unternehmen aus Ungarn, Rumänien, Bulgarien und der Türkei getragen wird, in einer Reihe von Märkten zuvorkommen, das russische Monopol in einigen Ländern festigen und weitere Märkte für russisches Gas erschließen.
Hier aber kommt auf gar nicht so indirekte Weise Kosovo ins Spiel. Russland hatte bereits seit einiger Zeit Serbien eine Beteiligung am Pipelineprojekt angeboten und gleichzeitig ein Angebot für den gesamten Energiesektor Serbiens unterbreitet. Die russische Regierung und Gazprom hatten vorgeschlagen, drei Gemeinschaftsunternehmen, eines für Öl und zwei für Gas, auf serbischem Territorium zu errichten, wobei Niederlassungen in der Republika Sprska, der serbisch dominierten Teilrepublik von Bosnien und Herzegowina, vorgesehen sind. Belgrad hat das russische Angebot kürzlich angenommen, und der umstrittene Vertrag wurde vom wenige Tage danach wiedergewählten serbischen Präsidenten Tadic sowie von Ministerpräsident Kostunica am 25. Jänner 2008 in Moskau unterzeichnet. Dies illustriert aufs Deutlichste den strategischen Zusammenhang zwischen Politik und Wirtschaft am Balkan; Kosovo darf daher nicht als bloßes Souveränitätsproblem betrachtet werden.
Während das Mantra der traditionellen russisch-serbischen Freundschaft Konservative wie Kostunica und Extremisten wie Šešeljs Serbische Radikale Partei gleichermaßen fasziniert, wird Moskaus American Way of Doing Business wohl auch pro-europäische Kreise beeindrucken. Es kann davon ausgegangen werden, dass Russland Kosovos Unabhängigkeit nicht anerkennen und damit bei Konservativen und Nationalisten gleichermaßen punkten wird. Die Aufnahme Kosovos in die Vereinten Nationen wird damit auf absehbare Zeit vom Veto Russlands blockiert bleiben. Gleichzeitig aber wird Russland sein wirtschaftliches Engagement in Serbien und in den benachbarten Ländern wie zum Beispiel in Montenegro verstärken. Neue Arbeitsplätze, bessere Lebensbedingungen und das Versprechen einer prosperierenden Zukunft werden vom serbischen Volk, das der andauernden Krisen müde ist, sicher begrüßt. Subjektiv spielt dabei für viele Serben sicherlich keine Rolle, ob eine rasche Verbesserung ihrer Lebensumstände mit russischen oder europäischen Investitionen erreicht wird.
Daher gilt es für die Europäische Union, die weitere Integration der - nunmehr sieben - Staaten des so genannten Westbalkan robust voranzutreiben. Das massive Engagement der EU in Kosovo wird sich nur dann voll rechnen, wenn der regionalen Dimension, wenn vor allem Serbiens spezielle Bedürfnissen Rechnung getragen wird. Dann auch wird Europa der russischen Herausforderung am gesamten Balkan selbstbewusster ins Auge blicken können. Denn am Balkan scheint sich ein neues Wettrennen um außenpolitischen Einfluss und bessere Marktchancen anzubahnen, primär getrieben von strategisch-ökonomischen Motiven. Damit aber wird offensichtlich, dass es in diesem „Ost-West-Konflikt" nicht allein um die Unabhängigkeit Kosovos geht.
Wolfgang Petritsch war von 1998 bis 1999 Sondergesandter der Europäischen Union für den Kosovo und EU-Chefverhandler in Rambouillet und Paris.
Weitere Publikationen des Autors zu diesem Thema:
Wolfgang Petritsch, Karl Kaser, Robert Pichler: Kosovo Kosova, Mythen - Daten - Fakten, Klagenfurt 1999 (363 S.)
Wolfgang Petritsch, Robert Pichler: Kosovo - Kosova, Der lange Weg zum Frieden, 2. erweiterte und aktualisierte Auflage, Klagenfurt 2005 (412 S.)
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("Die Presse", Print-Ausgabe, 23.02.2008)