Die empirischen Hinweise auf einen wachstumsdämpfenden Effekt der vielerorts steigenden Einkommensungleichheit mehren sich. Die progressivere Besteuerung hoher Einkommen könnte Entlastungen bringen.
Auch nach der Steuerreform 2016 werden weitere Reformen im österreichischen Abgabensystem notwendig sein. Daran erinnern gerade auch einige neuere Analysen, die aus der EU-Kommission kommen.
Ein Literaturüberblick (Milena Mathé u. a.: „Tax Shifts“, European Commission Taxation Paper 59/2015 ) zieht zunächst das Fazit, dass aktuelle empirische Analysen starke Hinweise auf unterschiedliche Wachstumswirkungen einzelner Abgabenkategorien liefern. Steuern auf Arbeitseinkommen und Unternehmensgewinne beeinträchtigen das Wachstum am meisten, Steuern auf Verbrauch und Vermögen sind dagegen am wachstumsverträglichsten.
Gleichzeitig greift der Beitrag einen bis dato eher unterbelichteten Aspekt auf: dass nämlich eine umverteilende progressive Einkommensbesteuerung einen positiven Wachstumsbeitrag liefern kann. Jüngst mehren sich die empirischen Hinweise auf einen wachstumsdämpfenden Effekt der vielerorts steigenden Einkommensungleichheit.
Gezielte Entlastungen
Eine progressivere Besteuerung hoher Einkommen kann gezielte Entlastungen der unteren Arbeitseinkommen gegenfinanzieren. Dies stimuliert die Beschäftigung und stärkt gleichzeitig die Umverteilungswirkung des Abgabensystems und damit indirekt seine Wachstumsverträglichkeit.
Argumente für eine stärkere Rolle der vermögensbezogenen Steuern in den europäischen Abgabensystemen, ergänzend zur laufenden Einkommensbesteuerung, präsentiert eine weitere Analyse (Anna Iara: „Wealth Distribution and Taxation in EU Members“, European Commission Taxation Paper 60/2015). Sie betont neben Fairnessaspekten und der demokratiepolitischen Problematik einer sehr ungleichen Vermögensverteilung auch deren ökonomische Nachteile: als Ursache sinkender Chancengleichheit, unzureichender Innovationstätigkeit oder makroökonomischer Instabilität.
Auch wird auf deutlich verbesserte Rahmenbedingungen zur Durchsetzbarkeit von Steuern auf Vermögen hingewiesen: etwa durch die verstärkte internationale Kooperation der Steuerbehörden.
Die jüngste der regelmäßigen Evaluierungen der Abgabensysteme der EU-Mitgliedstaaten durch die EU-Kommission schließlich bemängelt die hohen Abgaben auf Arbeit in vielen EU-Ländern, darunter Österreich (Directorate General for Taxation and Customs Union/Directorate General for Economic and Financial Affairs: „Tax Reforms in EU Member States: 2015 Report“; Taxation Paper 58/2015).Sie streicht die gleichzeitig bestehenden Spielräume heraus, die hohen arbeitsbezogenen Abgaben teilweise durch höhere Umweltsteuern sowie Steuern auf Vermögen und Konsum zu ersetzen.
Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus diesen neuen Analysen für Österreich ableiten? Zunächst sollte eine aufkommensneutrale Verschiebung der Abgabenstruktur auch unter Berücksichtigung der engen Budgetspielräume Vorrang haben – wie auch die EU-Kommission in ihrer Einschätzung des österreichischen Abgabensystems explizit betont.
Ausgewogene Abgabenstruktur
Zwar ist die österreichische Abgabenquote weiterhin überdurchschnittlich hoch, und perspektivisch erscheint eine gewisse Absenkung angeraten. Unmittelbar wichtiger sind aber – und die von der EU-Kommission ausgewertete empirische Evidenz unterstreicht das – eine effizientere Ausgabenverwendung und unabhängig von der Gesamtabgabenhöhe eine ausgewogenere Abgabenstruktur. Hierzu sind weitere Schritte zur Verringerung der arbeitsbezogenen Abgaben erforderlich.
Die Steuerreform 2016 senkt Lohn- und Einkommensteuereinnahmen ab 2017 um über fünf Milliarden Euro jährlich. Für die unselbstständig Beschäftigten bleibt eine Steuersenkung von gut drei Milliarden Euro, unter Berücksichtigung der sie direkt betreffenden Gegenfinanzierungsmaßnahmen und nach Abzug der auf Pensionisten und Selbstständige entfallenden Steuerentlastung. Das sind zwar immerhin 16 Prozent der 2014 auf die aktiv Beschäftigten entfallenden Lohnsteuersumme.
Bezogen auf die gesamten Abgaben in Höhe von knapp 38 Milliarden Euro, die Dienstnehmer zu entrichten haben, reduziert sich die Entlastung aber auf gut acht Prozent. Nur mehr 4,5 Prozent beträgt sie, bezieht man sie auf die Gesamtsumme der von Dienstnehmern und Dienstgebern zu leistenden Abgaben von gut 70 Milliarden Euro, die neben der Lohnsteuer auch Sozialbeiträge sowie weitere lohnsummenbezogene Abgaben enthalten, etwa Flaf- und Wohnbauförderungsbeitrag oder Kommunalsteuer. Die kürzlich beschlossene Lohnnebenkostensenkung von bis zu einer Milliarde Euro bis 2018 ist zu begrüßen. Sie kann jedoch angesichts eines Gesamtvolumens an Lohnnebenkosten für die Arbeitgeber von über 32 Milliarden Euro nur ein weiterer Zwischenschritt einer umfassenden Abgabenreform sein.
Als nächsten Schritt bietet sich die gezielte Reduktion der Sozialbeiträge für untere Einkommen, die keine Lohnsteuer zahlen, an: etwa in Form eines einkommensabhängig gestaffelten Freibetrags.
Auch sollte die radikale Abschaffung aller lohnsummenbezogenen Abgaben geprüft werden, die gesamtgesellschaftliche Aufgaben wie etwa Familien- und Wohnbauförderung betreffen. Die resultierenden Einnahmeausfälle wären – im Sinn der von der EU-Kommission forcierten Abgabenstrukturverschiebung – aus alternativen Steuerquellen zu kompensieren, die beschäftigungs- und wachstumsverträglicher sowie ökologisch und sozial nachhaltiger sind.
Anhebung der Umweltsteuern
Dazu gehört die stufenweise Anhebung von Umweltsteuern, die derzeit Einnahmen von knapp acht Milliarden Euro erbringen, einschließlich der Einschränkung der umfangreichen ökologisch kontraproduktiven Steuerausnahmen. Das Zeitfenster, das der niedrige Ölpreis öffnet, sollte für den raschen und entschlossenen Einstieg in eine ökologische Abgabenstrukturreform genutzt werden.
Nur 1,6 Milliarden Euro Einnahmen stammen derzeit aus der Besteuerung von Vermögen: Eine Stärkung der Grundsteuer sowie die Wiedereinführung der Erbschaftssteuer sind daher auf einer Agenda für ein zukunftsfähiges nachhaltigkeitsorientiertes Abgabensystem unverzichtbar. Schließlich bietet auch die radikale Einschränkung der Steuerausnahmen in Einkommen- und Umsatzsteuer Potenzial für beträchtliche Zusatzeinnahmen zur Entlastung der Arbeitseinkommen. Sie würde gleichzeitig das Steuersystem einfacher und transparenter machen und um Steuervergünstigungen bereinigen, die nicht selten sachlich wenig gerechtfertigt sind und höhere Einkommen stärker begünstigen.
Die Autorin
E-Mails an: Margit Schratzenstaller (*1968 in Landshut) ist stellvertretende Leiterin des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung. Sie ist Expertin im Fiskalrat, Mitglied im Kuratorium des Europäischen Forums Alpbach sowie Lehrbeauftragte an der Uni Wien. Derzeit ist sie Vizekoordinatorin des 7. EU-Rahmenprogramm-Projekts WWWforEurope, das die Grundlagen eines nachhaltigeren Wachstumspfades für die EU erarbeitet.
("Die Presse", Print-Ausgabe, 07.01.2016)