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Gastbeitrag

Was die Betretungs-Verordnung wirklich verbietet und was nicht

Polizeikontrollen im öffentlichen Raum
Polizeikontrollen im öffentlichen Raum(c) APA/HERBERT P. OCZERET
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Österreich muss auch in der Covid-Krise ein Rechtsstaat bleiben. Dem widerspricht die neue Art von Rechtssetzung via Pressekonferenz und Twitter.

Dürfen wir noch ohne bestimmte Gründe die Wohnung verlassen? Diese Frage stellen sich viele Österreicher unter dem Eindruck der öffentlichen Informationen über die Covid-19-Maßnahmen der Regierung. Die Antwort ist bei genauerem Hinsehen eindeutig.

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Das Covid-Maßnahmengesetz enthält in § 2 eine einfachgesetzliche Verordnungsermächtigung, das Betreten von „bestimmten Orten“ zu untersagen. Bei verfassungskonformer Interpretation können damit nur „öffentliche Orte“ gemeint sein. Der private häusliche Bereich ist ja grundrechtlich am stärksten vor staatlichen Eingriffen geschützt. Ein gänzliches Betretungsverbot, das eine Reihe von Grundrechten im Kern betrifft, würde zweifelsohne einer Verfassungsbestimmung bedürfen, deren Fehlen man dem Gesetzgeber nicht unterstellen darf. Offenbar hat das der Gesetzgeber ursprünglich genau so gesehen: So steht ausdrücklich in den Erläuterungen zum Covid-Maßnahmengesetz, welche den Abgeordneten bei Beschluss als Entscheidungsgrundlage dienten, dass unter „bestimmten Orten“ etwa Kinderspielplätze, Sportplätze, See- und Flussufer oder konsumfreie Aufenthaltszonen gemeint seien.

Die daraufhin erlassene Verordnung des Gesundheitsministers (Stammfassung BGBl. II Nr. 98/2020), nennen wir sie „Betretungs-Verordnung“, regelt folgerichtig nur das Betreten „öffentlicher Orte“ und nicht von privaten Wohnungen. Obwohl das Covid-Maßnahmengesetz nur dazu ermächtigt, das Betreten von bestimmten, also einzelnen Orten zu verbieten – in den Erläuterungen ist sogar von „genauen Ortsangaben“ die Rede –, verbietet die Betretungs-Verordnung in einer Generalklausel in § 1 das Betreten sämtlicher öffentlicher Orte im gesamten Bundesgebiet, was durch die Verordnungsermächtigung nicht gedeckt ist. Damit wird die Wiener Innenstadt gleich behandelt wie ein einsamer Wanderweg in den Kalkalpen, unabhängig davon wie viele Covid-Erkrankungen es in einem Bezirk gibt.

Vier Gründe und eine Generalklausel

In § 2 der Betretungs-Verordnung werden dann in den Ziffern 1 bis 4 konkrete Betretungen öffentlicher Orte erlaubt, seien diese nun im Freien oder im Inneren von Gebäuden, und zwar bei Vorliegen von vier bestimmten Gründen: Gefahr im Verzug, Hilfeleistung, Deckung notwendiger Grundbedürfnisse, berufliche Zwecke.

Legistisch eigenartig von dieser Regelungstechnik abweichend, wird dann in§ 2 Z 5 in einer erneuten Generalklausel jedwedes Betreten öffentlicher Orte im Freien generell und ohne Vorliegen von Gründen gestattet, wenn ein Mindestabstand von einem Meter eingehalten wird oder die Personen in einem gemeinsamen Haushalt leben – allerdings nach § 4 ohne die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel.

§ 6 Betretungs-Verordnung normiert dann, dass im Falle von Kontrollen die Gründe nach § 2 glaubhaft zu machen sind, weshalb man öffentliche Orte betritt. Für öffentliche Orte im Freien eine überflüssige Bestimmung, da ja die generelle Erlaubnis zum Betreten öffentlicher Orte nach § 2 Z 5 gerade keinen Grund erforderlich macht und daher die Angabe von Gründen entfällt. Höchstens in öffentlichen Verkehrsmitteln wären Kontrollen des Vorliegens einer der Gründe der Ziffern 1 bis 4 sinnvoll.

Generelle Erlaubnis in Spaziergangerlaubnis umgedeutet

Insgesamt haben wir damit in Österreich aus grundrechtlicher Sicht zumutbare Ausgangsbeschränkungen, vor allem, weil sie sich nur auf öffentliche Orte beziehen und weiterhin eine generelle Erlaubnis zum Verlassen der Wohnung ohne Vorliegen bestimmter Gründe besteht. Wie man den öffentlichen Raum derzeit im Einzelfall verantwortungsvoll nutzt, wurde richtigerweise jedem Einzelnen überlassen. Appelle der Politik und der Medien, vorsichtig zu sein, haben ja durchaus Wirkung gezeitigt.

Problematisch ist allerdings, dass die Regierung und viele Medien bewusst das generelle Recht, ohne Gründe die Wohnung zu verlassen, zu einer Art Spaziergangerlaubnis uminterpretieren – obwohl § 2 Z 5 der Betretungs-Verordnung gerade keine Einschränkung auf einen bestimmten Zweck enthält und auch erlaubt, den gesamten Tag in der Natur zu verbringen.

Sind Privatbesuche derzeit erlaubt?

Darüber hinaus haben Mitglieder der Bundesregierung und zahlreiche Medien, allen voran der ORF, wiederholt behauptet, aus der Betretungs-Verordnung ergebe sich das Verbot des Zusammenkommens von Personen verschiedener Haushalte in privaten Räumlichkeiten. Solche Besuche wurden als „Corona-Partys“ diffamiert und polizeilich unterbunden. Juristisch zu Recht?

Soweit ersichtlich, argumentiert die Bundesregierung dabei wie folgt: Gemäß § 2 Z 5 der Verordnung dürfe man nur auf die Straße, um sich kurz die Beine zu vertreten und ziellos spazieren zu gehen. Daraus folge zwingend, dass man zum Beispiel nicht auf die Straße darf, um sich aus privaten Gründen zu einer anderen Wohnung zu begeben. Wenn jemand also, nach Anzeige eines wohlmeinenden Nachbarn, bei einer Zusammenkunft in privaten Räumlichkeiten angetroffen wird, hat er offenkundig vorher zu Unrecht den öffentlichen Raum betreten und ist mit bis zu 3600 Euro zu bestrafen. Die Familienfeier kann von der Polizei aufgelöst werden.

Anzeigen können nur im Sand verlaufen

Ein derartiger Inhalt ergibt sich aus der Betretungs-Verordnung aber gerade nicht. Diese regelt nur das Betreten öffentlicher Orte. Da das Betreten öffentlicher Orte mit Sicherheitsabstand ohne besonderen Grund generell erlaubt ist, können auch jedwede private Wohnungen unter Benützung öffentlicher Straßen aufgesucht werden; ebenso wie das Betreten der Nachbarwohnung in einem Mehrparteienhaus natürlich immer gestattet war. Das Betreten privater Wohnungen ist eben gar nicht Gegenstand der Betretungs-Verordnung und kann es mangels Verordnungsermächtigung im Verfassungsrang auch nicht werden. Sämtliche Anzeigen auf Basis der Betretungs-Verordnung wegen Zusammenkünften in privaten Wohnungen werden zu Recht im Sand verlaufen.

Einen konkreten Versuch, das Betreten privater Wohnungen zu normieren, hat der Gesundheitsminister mit seinem mittlerweile berüchtigten Ostererlass vom 1. April unternommen. Damit wurde eine Verordnungsermächtigung des § 15 Epidemiegesetz derart offensichtlich missbraucht, dass sich der Minister nach nur fünf Tagen gezwungen sah, den Erlass wieder zurückzuziehen. Mittlerweile ist der Erlass auch von der Website des Ministeriums verschwunden. Damit wurde glücklicherweise durch öffentlichen Druck verhindert, dass private Besuche in Wohnungen mit vierwöchigen Gefängnisstrafen belangt werden können und Begräbnisse im Freien ohne allerengste Angehörige stattfinden müssen.

Verfassung für Krisen wie diese geschrieben

Als unsere Bundesverfassung kurz nach Ende des Ersten Weltkriegs ausgearbeitet wurde, fehlten hunderttausende Kriegstote in den Familien, hungerten die Menschen in den Städten, und die Spanische Grippe wütete. Niemand möchte wohl unsere jetzigen Probleme mit der damaligen Katastrophe vertauschen. Unsere Verfassung ist also genau für solche Krisen geschaffen worden und ist zu ihrer geordneten und effizienten Bewältigung in der Lage.

Wenn die Regierung der Ansicht ist, dass im Kampf gegen Covid-19 die massivsten Grundrechtseingriffe in der Zweiten Republik erforderlich sind, dann hat sie den verfassungsrechtlich vorgesehenen Weg zu beschreiten. Konkret: Dem Parlament die entsprechenden Verfassungsbestimmungen in einer Formulierung vorzulegen, dass sich dafür eine Zwei-Drittel-Mehrheit findet, und diese dann im Stufenbau der Rechtsordnung zu vollziehen.

Dieser Weg war der Regierung offenbar zu mühsam, in den mittlerweile abgehaltenen Parlamentssitzungen wäre dafür jedenfalls genug Zeit gewesen. Stattdessen hat sie versucht, verfassungsrechtlich geschützte Rechte im privaten Wohnbereich mit bloßen Erlässen des Gesundheitsministeriums massenhaft einzuschränken.

Unhaltbare Interpretationen, verdrehte Vermittlung

Zudem unterstellt die Regierung ihren Verordnungen absichtlich Inhalte, die dort juristisch nicht vorhanden sind, aber die Bürger unmittelbar mit hohen Verwaltungsstrafen bedrohen. Gesetze und Verordnungen werden dabei auf Pressekonferenzen juristisch unhaltbar interpretiert und dem Bürger ebenso verdreht durch offenbar uninformierte Journalisten vermittelt. Diese neue Form der Rechtssetzung via Pressekonferenz und Twitter schlägt auch unmittelbar auf die Vollziehung durch. Die mit der Durchsetzung der Betretungs-Verordnung betrauten Polizisten hören in den Medien diese politischen Interpretationen und setzen diese eifrig in die Tat um, wie zahlreiche Beispiele der letzten Wochen zeigen.

Man könnte nun der Ansicht sein, dass man in der jetzigen Situation nicht so streng sein soll. Der Bundeskanzler findet gar Kritik an schlampiger Rechtssetzung und unhaltbarer Interpretation als „juristische Spitzfindigkeiten“ entbehrlich.

Aushöhlung des Rechtsstaats

Die Covid-Krise wird uns aber noch viele Monate begleiten, ihre wirtschaftlichen Folgen jahrelang. Wir dürfen daher nicht schon zu Beginn einer Aushöhlung des Rechtsstaates achselzuckend zusehen.

Im Ergebnis sollte daher die Regierung auf die Vernunft und die Entscheidungsfreiheit der Bürger vertrauen, die ja im Kern jeder demokratischen Staatsform stehen, und die Covid-Krise in den nächsten Monaten mit den Mitteln des Rechtsstaates bewältigen und nicht an ihm vorbei. 

Zu den Autoren

MMag. Dr. Heinz Meditz ist Verwaltungswissenschaftler und Jurist, in den letzten Jahren als Unternehmer tätig; Dr. Georg Negwer ist ebenfalls Jurist, in den letzten Jahren unter anderem als Rechtsanwalt tätig.