Türkei-Rechte als "Jugendsünde" der EU

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moschee(c) AP (OSMAN ORSAL)

Einst räumte die Union im Überschwang türkischen Bürgern viele Rechte ein, nun will man sich nicht daran halten. Die EU sollte Farbe bekennen: Entweder man nimmt die Rechte zurück, oder man steht dazu.

Wien. Maria Berger, Österreichs Richterin am Europäischen Gerichtshof (EuGH), hat im „Rechtspanorama“-Interview darauf hingewiesen, dass derzeit auffällig oft Fälle mit Bezug auf das EU-Türkei-Assoziierungsabkommen zur Entscheidung anstehen. Ein kurzer Blick ins Urteilsregister bestätigt den Eindruck der Richterin. Heuer wurden bereits sechs diesbezügliche Urteile gefällt, im gesamten Vorjahreszeitraum sieben und in den Jahren davor konstante drei bis vier Urteile pro Jahr. Worin liegt dieser Anstieg begründet?

Um die gesamte Problematik zu erkennen, ist es notwendig, in die Frühzeit des europäischen Einigungsprozesses zurückzublicken. Nachdem die Türkei bereits 1959 erste Anträge gestellt hatte, wurde 1963 ein folgenschweres Assoziierungsabkommen Türkei–EWG geschlossen. Ziel war die Schaffung einer Zollunion (welche erst 1995 Wirklichkeit werden sollte) mit der vertraglich unzweideutig festgeschriebenen Aussicht einer möglichen künftigen Mitgliedschaft. Kenner der Materie stimmen darin überein, dass kein anderes bisher geschlossenes Abkommen der EU einem Drittstaat so weitgehende Rechte einräumte und solch einschneidende Rechtsfolgen nach sich zog. Oder, um es in aller Deutlichkeit auszusprechen: Ziel und Zweck des Abkommens von 1963 war die mehr oder weniger uneingeschränkte Gewährung der klassischen europäischen Grundfreiheiten.

In diesem Geiste wurde auch der zwischenzeitlich legendäre Beschluss Nr. 1 des EG-Türkei-Assoziierungsrates gefällt. Dieses durch das Abkommen geschaffene gemischte Gremium auf Ministerebene sah sich dazu berufen, türkische Arbeitnehmer und deren Familienangehörige vor Diskriminierung zu schützen. Voraussetzung für diesen Schutz war der ordnungsgemäße Aufenthalt eines türkischen Arbeitnehmers im Gemeinschaftsgebiet (und eine gewisse Aufenthaltsdauer). Wer also nicht illegal eingereist war bzw. einer illegalen Beschäftigung nachging, fiel unter diese Schutzbestimmungen. Der Arbeitnehmerbegriff wurde dabei extrem weit interpretiert („tatsächliche und echte Tätigkeit“, „weisungsgebundene Tätigkeit gegen Entgelt“), die Integration in den Arbeitsmarkt war keine Vorbedingung, ja nicht einmal eine regelmäßige Beschäftigung wurde verlangt, um als „schutzwürdig“ zu gelten.

 

Aufenthalt auch für Angehörige

Und was umfasst nun dieser Schutz? Nicht weniger als ein implizites Aufenthaltsrecht für türkische Staatsbürger in den Mitgliedstaaten der EU. Darüber hinaus Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, Arbeitserlaubnis und in bestimmten Fällen auch Familiennachzug. Von besonderer Bedeutung sind in diesem Zusammenhang auch noch die sogenannten „Stillhalteklauseln“, welche ebenfalls beschlossen wurden. Bereits 1970 vereinbarte man so, „keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des Dienstleistungsverkehrs“ vorzunehmen. 1980 fügte man die Bestimmung hinzu, dass „für Arbeitnehmer und deren Familienangehörige keine neuen Beschränkungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt“ beschlossen werden dürften. Im Klartext heißt das, dass türkische Staatsangehörige, die nach der 1980 geltenden Rechtslage arbeiten durften, dies auch heute uneingeschränkt im Gebiet der EU dürfen. Als Familienangehörige gelten dabei übrigens Ehegatte, Lebenspartner, Verwandte (auch des Ehegatten!) in absteigender Linie, die unter 21 Jahre sind oder denen Unterhalt gewährt wird (Kinder, Adoptivkinder, Enkelkinder und Stiefkinder) sowie schließlich auch noch Verwandte (auch des Ehegatten!) in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird.

Diese komplexe Rechtssituation führt dann dazu, dass beispielsweise türkische Fußballspieler nicht unter die „Ausländerquote“ fallen (C-152/08), oder auch, dass der türkische Lebensgefährte einer niederländischen Unionsbürgerin in der EU bleiben und arbeiten darf, auch wenn sich die beiden mittlerweile getrennt haben. Dass seine ursprüngliche und auch nur vorläufige Aufenthaltserlaubnis den expliziten Zweck des Aufenthalts anführte („um sich bei seiner Partnerin aufzuhalten“), bleibt unbeachtet. Was alleine zählt, ist, dass er ursprünglich legal eingereist ist (C-187/10).

Mehr als 90 Prozent aller die Türkei betreffenden Fälle am EuGH beschäftigen sich mit solchen Aufenthaltsfragen. Die restlichen Urteile fallen demgegenüber nicht ins Gewicht. Dabei geht es dann um „Kriterien des Mehrwerts“ beim Import von Fernsehgeräten (C-372/06) oder um so brennende Fragen wie „Erstattung und Erlass von Einfuhrabgaben“ beim Import von Fruchtsaftkonzentrat aus der Türkei (C-204/07).

 

EU-Länder regelmäßig verurteilt

Das zentrale Problem ist die Flut von Klagen bzw. Vorabentscheidungsersuchen im Bereich Aufenthalt und Zugang zum Arbeitsmarkt von türkischen Staatsbürgern in der EU. Wobei eines nicht vergessen werden darf: Hier werden EU-Mitglieder dafür verklagt (und regelmäßig auch verurteilt), dass sie systematisch und über Jahre und Jahrzehnte hinweg klare rechtliche Bestimmungen missachten. Der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages hat die Problematik im Juni 2011 in einer aktuellen Studie behandelt; er kam zum nicht überraschenden Ergebnis, dass der EuGH bereits im Jahr 1990 (C-192/89) klargestellt hatte, dass das Assoziierungsabkommen der Türkei mit der EU sowie die daran angeschlossenen Zusatzabkommen und die Assoziationsratsbeschlüsse seit ihrem Inkrafttreten „integrierender Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung“ geworden sind. Somit haben die Regelungen des Assoziationsrechts „Vorrang“ und entfalten in den Mitgliedstaaten eine „unmittelbare Wirkung“. Der nationale Gesetzgeber ist zur Umsetzung der Regelungen des Assoziationsrechts verpflichtet. Die Rechtslage scheint damit geklärt.

Am Zug ist die Politik. Es ist nämlich höchste Zeit Farbe zu bekennen: Stehen die EU-Mitglieder zu ihren vertraglichen Verpflichtungen und Zusagen, die sie vor Jahrzehnten eingegangen sind? Dann wäre es angebracht, die jeweiligen nationalen Dienststellen auch dazu zu bringen, regelkonform zu entscheiden. Würde dies geschehen, gäbe es schlagartig weniger bis keine Türkei-Fälle vor dem EuGH.

Oder aber man stellt sich seiner „Jugendsünde“ und bekennt, dass man damals wohl im Überschwang zu viel versprochen hat. Dann ist es höchste Zeit, dies zu ändern. Artikel 25 des Assoziierungsabkommens bietet übrigens die Möglichkeit zu einem Konsultationsverfahren über strittige Punkte. Man müsste nur die politische Willensstärke haben, Probleme auch klar zu artikulieren.

Stefan Brocza ist Experte für Europarecht und internationale Angelegenheiten; er übt diverse Lehr- und Beratungstätigkeiten aus.

("Die Presse", Print-Ausgabe, 10.10.2011)