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Der ökonomische Blick

Ein Plädoyer für liberalere Drogenpolitik

Eine vollständige Legalisierung von Marijuana in Österreich scheint zum jetzigen Zeitpunkt in weiter Ferne.
Eine vollständige Legalisierung von Marijuana in Österreich scheint zum jetzigen Zeitpunkt in weiter Ferne.REUTERS
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Welche Auswirkungen kann eine Entkriminalisierung von Drogenkonsum haben? Es lohnt sich ein Blick auf ein Politikexperiment: die Legalisierung von Marijuana zu medizinischen Zwecken in den USA.

Wissen Sie, was heute in den USA die häufigste Todesursache für Menschen unter 45 Jahren ist? Es sind weder Herzinfarkte, noch Autounfälle oder Krebs. Tatsächlich führen Drogenüberdosen seit 2016 diese Statistik an. Dafür verantwortlich—dafür gibt es reichlich empirische Belege—sind exzessive Verschreibungen von opiathaltigen Schmerzmitteln, die vor allem Menschen aus wohlhabenderen Gegenden schlussendlich in die Heroinabhängigkeit treiben. Im Schatten des Coronavirus wütet also eine zweite tödliche Epidemie, für die so schnell keine Impfung als Lösung in Sicht ist. Der US-Bundesstaat Oregon preschte vergangenes Jahr mit einer vermeintlich unorthodoxen Strategie im Kampf gegen die Opiatkrise vor. Im Zuge der Präsidentschaftswahlen stimmte die Bevölkerung des Bundesstaates mit überwältigender Mehrheit für ein Referendum, das die weitgehende Entkriminalisierung des Besitzes selbst harter Drogen wie Heroin und Kokain in die Wege leitete.

Dieselben Drogen entkriminalisieren, die für die Drogenepidemie verantwortlich sind? Dahinter steht die Ansicht, dass angebotsseitige Maßnahmen meist viel wirksamer schadhaften Drogenkonsum unterbinden, als jene, die auf Konsumenten abzielen. Stellt man Konsum außer Strafe, sagen die Initiatoren des Referendums, könne der Justizbereich entlastet und Ressourcen in der Strafverfolgung auf den Import und Handel von Drogen umverteilt werden. Oregon ist mit dieser Maßnahme nicht alleine. Portugal war etwa das erste europäische Land, das 2001 als Reaktion auf eine Flut an Herointoten und der EU-weit höchsten HIV-Rate den Besitz jeglicher Drogen außer Strafe stellte.

Welche Auswirkungen kann eine derartige Liberalisierung haben? Zu Oregon können wir noch nichts sagen, für Portugal fehlt es an geeigneten Daten um seriöse Aussagen treffen zu können. Stattdessen lohnt sich ein Blick auf ein anderes Politikexperiment: Die Legalisierung Marijuanas zu medizinischen Zwecken in den USA, die seit Jahren auf bundesstaatlicher Ebene ausgerollt wird. Die regional zeitverzögerte Ausrollung hat massive Vorteile für empirische Wissenschaftler, weil statistisch ähnliche Regionen kurz vor und nach der Legalisierung verglichen werden können. Das ist nur möglich, wenn die Liberalisierung nicht wie in Portugal landesweit zum selben Zeitpunkt implementiert wird. Darüber hinaus ist die Datenlage in den USA, zumindest was Drogenkonsum und Kriminalität in der Bevölkerung anbelangt, viel besser als in Europa—Effekte einer Liberalisierung lassen sich dort also hervorragend evaluieren. Im Folgenden will ich Erkenntnisse aus dieser Literatur aufgreifen, die helfen können, über die Sinnhaftigkeit einer Marijuana-Liberalisierung in Österreich nachzudenken.

Jede Woche gestaltet die „Nationalökonomische Gesellschaft" (NOeG) in Kooperation mit der "Presse" einen Blog-Beitrag zu einem aktuellen ökonomischen Thema. Die NOeG ist ein gemeinnütziger Verein zur Förderung der Wirtschaftswissenschaften.

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Die wohl zentralste Frage ist, ob eine Liberalisierung neue Konsumenten anlockt, die ansonsten die Droge nicht konsumiert hätten. Für einen derartigen Effekt gibt es in der Literatur allerdings kaum Belege. Tatsächlich spricht vieles dafür, dass durch die Legalisierung medizinischen Marijuanas der Konsum nicht-medizinischen, also immer noch illegalen, Marijuanas entweder gleichbleibt oder sogar sinkt. In welche Richtung der Effekt geht, hängt von der Ausgestaltung des Gesetzes ab: Erlaubter Eigenanbau scheint beispielsweise zu größeren Reduktionen zu führen als regulierte Abgabestellen. Auf den ersten Blick mag diese Reduktion nicht überraschend sein; ein Teil der Konsumenten wechselt in den legalen Markt; der illegale Markt wird also schrumpfen, weil Dealer wohl ihr Sortiment verändern werden. Gleichzeitig kann allerdings auch erwartet werden, dass durch die neue, legale Konkurrenz der Preis am illegalen Markt sinken und damit die Nachfrage steigen müsste. Es scheint allerdings so zu sein, als ob Legalität alleine nicht zu einem rasanten Anstieg der Zahl an Konsumenten führt. Zu bedenken ist hier, dass derartige Studien meist nur kurzfristige Effekte untersuchen können. Nicht ausgeschlossen werden kann, dass es in der längeren Frist zu einer Entstigmatisierung kommt und die Droge in neuen Zielgruppen an Attraktivität gewinnt.

Ein häufig vorgebrachtes Argument gegen Marijuanalegalisierung ist, dass Kindern und Jugendlichen damit der Zugang zur Droge erleichtert wird. Das wird vor allem deshalb als problematisch erachtet, weil medizinische Studien darauf hindeuten, dass Marijuanakonsum im Jungendalter die Entwicklung des Gehirns beeinträchtigt und zu kognitiven Folgestörungen führen kann. Ob das tatsächlich so ist, wird man nie mit Sicherheit wissen. Der wissenschaftliche Goldstandard für den Nachweis eines solchen Zusammenhanges wäre ein Experiment, in dem ein zufällig ausgewählter Teil der Teilnehmer gezwungen wird, Cannabis zu konsumieren, während der Rest abstinent bleiben muss. Ein solches Experiment ist schon aus ethischen Gründen schlicht nicht durchführbar.

In diesem Zusammenhang sei eine interessante Studie von Olivier Marie und Ulf Zölitz aus den Niederlanden erwähnt. Diese betrachtet Studierende in Maastricht, wo im Jahr 2011 allen Ausländern — mit Ausnahme von belgischen und deutschen Staatsbürgern — vorübergehend der legale Zugang zu Marijuana verwehrt wurde. Marie und Zölitz finden, dass betroffene Ausländer plötzlich akademisch viel besser abschnitten als zuvor. Die Wahrscheinlichkeit, einen Kurs mit einer positiven Note zu beenden, stieg etwa um 5.4 Prozent an, während die Rate an Kursabbrüchen konstant blieb. Das sind durchaus große Effekte. Es ist allerdings unklar, ob dieser Effekt tatsächlich von einer vorübergehenden kognitiven Erleuchtung herrührt. Eine 2016 in den Proceedings of the National Academy of Sciences erschienene Studie findet jedenfalls keinen Unterschied in langfristigen kognitiven Outcomes bei Zwillingspaaren, bei denen ein Zwilling Marijuana konsumiert und der andere nicht.

Kaum erhöhter Konsum bei Jugendlichen

Viel wichtiger ist allerdings, dass sich in der US-Literatur auch bei Jugendlichen kaum Hinweise darauf finden, dass die Legalisierung von Marijuana zu einem erhöhten Konsum führt. Hierzu ist manchmal von einem „forbidden fruit“ Effekt die Rede, also dass Marijuana für Jugendliche weniger reizvoll ist, wenn der Konsum legal ist. Das mag sein, wirklich überzeugende Evidenz dafür gibt es aber nicht. Es ist viel wahrscheinlicher, dass wir hier einen mechanischen Effekt beobachten. Während im illegalen Markt praktisch jeder teilnehmen kann, können und müssen beispielsweise Abgabestellen das Alter einer Person kontrollieren und die Abgabe gegebenenfalls verweigern, um sich nicht selbst strafbar zu machen. Jugendliche verbleiben also großteils auf dem illegalen Markt, der allerdings dank der Legalisierung zumindest kurzfristig schrumpft. Es wird also schlicht zu wenig Angebot geben, weshalb der Konsum tendenziell sinkt.

Eine andere Sorge ist, dass es sich bei Marijuana um eine Einstiegsdroge handelt, die den Weg hin zu härteren Drogen ebnet. Hierzu ist die Literatur sehr einseitig: Für einen solchen „Gateway“ Effekt gibt es zumindest aus den USA kaum kausale Evidenz. Man sieht sogar, dass der Konsum von Opioiden wie Heroin in Bundesstaaten, die medizinisches Marijuana legalisieren, stark sinkt. Der Grund ist offensichtlich, dass Opiate und Marijuana Substitute sind, sie werden also typischerweise nicht gemeinsam konsumiert. Wird Marijuana zu medizinischen Zwecken erlaubt, kommt hinzu, dass beide Stoffe etwa in der Schmerztherapie eingesetzt werden können. Wenn Patienten ihre chronischen Schmerzen mit dem linderen Marijuana behandeln können, sinkt die Wahrscheinlichkeit, dass sie opiathaltige Schmerzmittel benötigen. Vor allem in den USA, wo bereits bei geringen Beschwerden häufig starke Opiate verschrieben werden, ist davon auszugehen, dass es einen derartigen Substitutionseffekt gibt.

Dasselbe gilt im Übrigen für Alkohol. Auch hier gibt es glaubhafte Evidenz, die darauf hindeutet, dass im Durchschnitt weniger Alkohol getrunken wird, wenn medizinisches Marijuana legalisiert wird. Damit nehmen auch Verkehrsunfälle ab. Eine Studie von Anderson, Hanson und Rees aus den USA findet etwa, dass tödliche Verkehrsunfälle in Bundesstaaten, die medizinisches Marijuana legalisiert haben, im ersten Jahr nach der Legalisierung um bis zu elf Prozent abnehmen. Das ist ein substantieller Effekt.

Wie viele Polizeiressourcen werden frei?

Wie viele Polizeiressourcen werden eigentlich tatsächlich frei, wenn Drogen nicht nur zum medizinischen Konsum entkriminalisiert werden? Eine vielzitierte Studie von Adda, McConnell und Rasul geht dieser Frage nach. Sie analysiert ein Politikexperiment im Londoner Stadtbezirk Lambeth, wo zwischen 2001 und 2002 der Besitz von Kleinstmengen an Cannabis vollständig entkriminalisiert wurde. Interessanterweise zeigt sich, dass durch die Entkriminalisierung polizeiliche Verhaftungen im Zusammenhang mit Marijuana anstiegen. Da der Kauf und Besitz zu diesem Zeitpunkt legal waren, muss es sich hierbei um Dealer handeln, die mit höherer Wahrscheinlichkeit ermittelt werden konnten.

Der Anstieg kann zwei Gründe haben: Entweder ist — entgegen der Resultate aus den USA — die Nachfrage nach Marijuana in Lambeth durch die Entkriminalisierung gestiegen und Dealer haben ihr Angebot entsprechend erweitert (was sie auch vulnerabler macht), oder die Polizei konnte Dealer effizienter ausmachen. Wenn der Kauf für Konsumenten legal ist, wird möglicherweise auf der Straße offener gedealt, was es für Polizisten einfacher macht, Dealer zu identifizieren. Für das Effizienzargument spricht auch, dass vor allem nicht-drogenbezogene Kriminalität durch die Entkriminalisierung deutlich abgenommen hat, während Aufklärungs- und Arrestquoten verbessert wurden. Insgesamt fiel die Kriminalität in dieser Zeit um fast zehn Prozent.

Einen ähnlichen Effekt findet eine Studie von Gavrilova, Kamada und Zoutman, die den Effekt von medizinischen Marijuana-Gesetzen auf Kriminalität in Grenzregionen zwischen den USA und Mexiko untersucht. Die Autoren finden, dass Banden- und Gewaltkriminalität besonders in Regionen, die sich näher an der Grenze befinden, massiv abgenommen haben. Das kann selbstverständlich kein langfristig anhaltender Effekt sein. Es ist davon auszugehen, dass Kartelle versuchen werden, aufgrund des Verdienstentganges zu anderen, möglicherweise gefährlicheren Geschäftsfeldern zu wechseln. Dies ist zum Teil heute in den USA bereits beobachtbar.

Drogen werden immer gewinnen

Wäre eine Legalisierung von Cannabis also auch für Österreich sinnvoll? Hierzulande steht der Besitz von Suchtmitteln unter Strafe, die Staatsanwaltschaft muss allerdings bei Erwerb oder Besitz geringer Mengen von der Verfolgung zurücktreten, sofern diese für den Eigenverbrauch gedacht sind. Der Akt wandert dann zum Amtsarzt, der sogenannte gesundheitsbezogene Maßnahmen anordnen kann. Die beinhalten meist Urintests, was sicherstellen soll, dass die Droge nicht weiter konsumiert wird, ansonsten geht die Anzeige wieder zum Staatsanwalt. Solche Maßnahmen mögen sinnvoll sein, da sie aber nie systematisch evaluiert wurden halte ich es lieber mit dem großen William S. Burroughs: „Junk wins by default.“ Drogen werden immer gewinnen, helfen wir Menschen besser ihren Konsum zu kontrollieren und weiterhin an der Gesellschaft teilzuhaben.

Eine vollständige Legalisierung, die auch den Verkauf von Marijuana und damit verbundene Steuereinnahmen ermöglicht, scheint zum jetzigen Zeitpunkt in weiter Ferne; eine Dekriminalisierung könnte aber große volkswirtschaftliche Kosteneinsparungen bringen. Wie jedes andere Rauschmittel — und hier denke ich insbesondere an Alkohol —hat natürlich auch Marijuana nicht nur positive Effekte. Aufgrund der unklaren Evidenz ist jedenfalls Kindern und Jugendlichen der Zugang zu verwehren; Aufklärungskampagnen über mögliche kognitive Folgeschäden können sinnvoll sein.

Die oben angeführte Lambeth-Studie findet Hinweise darauf, dass Immobilienpreise in dem Stadtteil als Folge der Marijuana-Entkriminalisierung gesunken sind. Das ist hinsichtlich der verringerten Kriminalitätsrate überraschend, womöglich spielen Erwartungen und Ängste in der Bevölkerung hier eine Rolle. Solche Ängste ernst zu nehmen muss Teil jeder sachlichen Liberalisierungsdebatte sein. Diese und andere Herausforderungen sollten in einer sorgfältigen Kosten-Nutzen-Analyse abgewägt werden. Glauben wir der Literatur, scheint aus heutiger Sicht der Nutzen einer Liberalisierung aber zu überwiegen.

Die Autorinnen

Alexander Ahammer ist Assistenzprofessor am Institut für Volkswirtschaftslehre an der Johannes Kepler Universität Linz. Er forscht zu Gesundheitsökonomie und Drogenkonsum.

Alexander Ahammer
Alexander Ahammer(c) HERMANN WAKOLBINGER

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