Die Einigung auf den Aufbauplan ist historisch einmalig. Doch der potenzielle Beitrag des Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) zu einer zukunftsfähigen EU-Politik hätte größer sein könnte, als schließlich vereinbart wurde.
Der aus dem Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021 bis 2027 und dem Aufbaupaket „Next Generation EU" für die Jahre 2021 bis 2023 bestehenden europäischen Aufbauplan ist aus mehreren Gründen ein bemerkenswertes Projekt der Europäischen Union (EU). Das 750 Milliarden Euro umfassende Aufbaupaket wird mittels der gemeinsamen Aufnahme von Schulden durch die EU-Mitgliedsländer finanziert. Mit den aus diesem Paket finanzierten Ausgaben und Reformen sollen nicht nur kurzfristige Wirtschaftsimpulse gesetzt, sondern gleichzeitig prioritär Klimaschutz und Digitalisierung gefördert werden.
Dass von dem Gesamtvolumen 390 Milliarden Euro als nichtrückzahlbare Finanzhilfen vor allem an die ärmeren süd- und osteuropäischen EU-Mitgliedsländer fließen sollen, ist einerseits ein bemerkenswertes Zeichen der Solidarität innerhalb der EU. Andererseits werden auch die reicheren EU-Mitgliedsländer von einer rascheren Erholung der ärmeren EU-Mitgliedsländer profitieren.
Darüber hinaus ist auch die Einigung auf einen Fahrplan zur Einführung innovativer Eigenmittel ein großer Schritt vorwärts in der seit Jahrzehnten geführten Debatte über eine fundamentale Reform des Eigenmittelsystems der EU. Diese innovativen Eigenmittel sollen hauptsächlich zur Rückzahlung der EU-Schulden verwendet werden, um einen Anstieg der nationalen EU-Beiträge zu vermeiden oder wenigstens zu begrenzen.
Die Autorin
Margit Schratzenstaller (*1968) wurde im Juni 2020 zum Mitglied des Fiskalrats bestellt. Sie war bis 2019 stellvertretende Leiterin des Wirtschaftsforschungsinstituts (Wifo) und forscht dort zur Budget- und Steuerpolitik Österreichs und der EU.
Diese historisch einmalige und von einem breiten Konsens unter den Mitgliedsländern getragene Vereinbarung eines umfangreiches EU-Hilfspakets hat in der öffentlichen Debatte die Tatsache überdeckt, dass der potenzielle Beitrag des MFR zu einer zukunftsfähigen EU-Politik größer sein könnte, als schließlich vereinbart wurde.
Das betrifft zunächst den Umfang des MFR. Er liegt mit 1.074,3 Milliarden Euro beziehungsweise 1,05 Prozent des BNE sowohl unterhalb dem laufenden MFR (1,116 Prozent für die EU27) als auch unter den Vorschlägen von EU-Kommission (1,114 Prozent) und EU-Parlament (1,3 Prozent). Die langfristige Tendenz eines im Verhältnis zum BNE der EU abnehmenden MFR setzt sich also fort. Allerdings beläuft sich unter Berücksichtigung der geplanten nichtrückzahlbaren Zuschüsse aus dem Aufbaupaket Next Generation EU die Gesamtsumme der im Rahmen des EU-Wiederaufbauplans bis 2027 verfügbaren Mittel auf 1.464,3 Milliarden Euro, unter Berücksichtigung auch der Kredite, die von den Mitgliedsländern in Anspruch genommen werden können, auf 1.824,3 Milliarden Euro.
Langfristige Herausforderungen
Zudem reagieren die für den kommenden Siebenjahreszeitraum vorgesehenen Reformen in der Struktur des MFR sowie im Eigenmittelsystem zu dessen Finanzierung nur unzureichend auf die langfristigen Herausforderungen, denen sich die EU gegenübersieht.
Erstens geht der Anteil der Agrarpolitik an den Gesamtausgaben zwar weiter zurück, sie bleibt jedoch mit etwa 31 Prozent weiterhin der bedeutendste Ausgabenposten. Zudem gewinnt die konventionelle erste Säule, die gegenüber der zweiten, auf soziale und ökologische Nachhaltigkeit abzielenden zweiten Säule einen wesentlich geringeren europäischen Mehrwert erbringt, sogar etwas an Gewicht.
Unbefriedigend ist zweitens die Aufstockung des Forschungsrahmenprogramms Horizon Europe auf 75,9 Milliarden Euro oder 7,1 Prozent der MFR-Gesamtausgaben (derzeit sechs Prozent). Nur unter Berücksichtigung der fünf Milliarden Euro, die unter dem Wiederaufbaupaket zusätzlich zur Verfügung gestellt werden sollen, sowie der weiteren vier Milliarden Euro, die das Europäische Parlament als Top-up im November heraushandelte, übersteigen die dann insgesamt vorgesehenen Mittel mit 84,9 Milliarden Euro leicht den ursprünglichen Vorschlag der EU-Kommission.
Drittens ist die Mittelausstattung der Connecting Europe Facility, die einen europäischen Mehrwert schaffende grenzüberschreitende Infrastruktur in den Bereichen Verkehr, Digitalisierung und Energieversorgung fördert, unzureichend: Die Dotierung mit 18,4 Milliarden Euro bedeutet, dass ihr Anteil an den Gesamtausgaben von derzeit 1,5 Prozent auf ein Prozent zurückgehen wird.
Viertens ist zwar die Vorgabe, dass künftig dreißig Prozent der MFR-Mittel für den Klimaschutz verwendet werden müssen, ambitionierter als die zwanzig Prozent im laufenden MFR und die von der EU-Kommission ursprünglich vorgeschlagenen fünfundzwanzig Prozent. Allerdings erscheint auch diese erhöhte Klimamainstreaming-Vorgabe nicht ehrgeizig genug, wenn der MFR als ein zentraler Hebel zur Umsetzung des anvisierten europäischen Green Deals fungieren soll.
Fünftens reichen die Reformen im Eigenmittelsystem zur Finanzierung des MFR zu wenig weit. Gemäß der Roadmap für die Einführung innovativer Eigenmittel soll als erster Schritt ein plastikbasiertes Eigenmittel ab 2021 die bestehenden Eigenmittel – hauptsächlich nationale Beiträge der Mitgliedsländer – zur Finanzierung des MFR ergänzen. Die EU-Kommission soll zudem bis Juni 2021 konkrete Vorschläge für Eigenmittel, die auf einem CO2-Grenzausgleich sowie der Versteigerung von Zertifikaten im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems beruhen, und für eine Digitalsteuer vorlegen. Über diese soll der Europäische Rat bis Mitte 2022 in Hinblick auf ihre Einführung ab 2023 beraten. Und bis Juni 2024 soll die EU-Kommission einen Vorschlag für weitere neue Eigenmittel erarbeiten, die auf Finanztransaktionen oder einer neuen harmonisierten Körperschaftsteuerbemessungsgrundlage basieren könnten. Allerdings ist aus Sicht des MFR unbefriedigend, dass mit Ausnahme des neuen plastikbasierten Eigenmittels keine weiteren innovativen Eigenmittelquellen für seine Finanzierung erschlossen werden, da diese für den Schuldendienst im Zusammenhang mit den für das Wiederaufbaupaket aufgenommenen EU-Kredite vorgesehen sind.
Kurz vor dem Auslaufen des geltenden MFR 2014 bis 2020 und dem Inkrafttreten des neuen MFR 2021 bis 2027 sind die Spielräume für tiefgreifende Veränderungen in der Ausgabenstruktur, so wie sie derzeit politisch vereinbart ist, kurzfristig de facto begrenzt. Die Vereinbarung zwischen Europäischem Rat und EU-Parlament vom November 2020 hält allerdings die Vorlage einer Evaluierung des Funktionierens des MFR zum 1. Januar 2024 und gegebenenfalls von Reformvorschlägen durch die EU-Kommission fest. Diese Reformvorschläge sollten an den genannten Defiziten in Ausgabenstruktur und Eigenmittelsystem ansetzen.
Der Beitrag ist eine gekürzte Fassung von Margit Schratzenstaller, Der europäische Aufbauplan – ein historisches EU-Projekt, Blog-Beitrag für die Friedrich-Ebert-Stiftung (fes.de)
